劳动部关于保持社会保险管理体制稳定的通知
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劳动部关于保持社会保险管理体制稳定的通知
劳动部关于保持社会保险管理体制稳定的通知
劳动部
各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府：
经国务院领导同志同意，现就保持社会保险管理体制稳定的问题通知如下：
根据建立社会主义市场经济体制的要求，进一步改革和完善社会保险制度成为一个十分重要的问题，已引起社会各界的关注。我部和有关部门正在按照党的十四届三中全会《决定》的精神，研究包括管理体制在内的深化社会保险制度改革方案。社会保险工作关系到改革、发展、稳定的
大局，社会保险制度改革必须有计划、分步骤、积极稳妥地进行。根据国务院领导同志指示，社会保险工作目前仍保持劳动部门负责城镇企业、人事部门负责机关事业单位、民政部门负责农村的分工负责体制。请各地区务必保持社会保险管理体制的稳定。对社会保险制度改革有何建议可以
向国务院报告，如需改变现行管理体制和国家的政策规定要按规定报批，不得各行其是，以免引起混乱。贻误当前工作。
1994年8月2日
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暂缓起诉制度探析
摘要：“刑事诉讼法学应高于刑事诉讼法”，我国刑事诉讼法中无暂缓起诉的规定，但有其本身有价值蕴涵，已被西方国家刑事诉讼法采用。反观我国审查起诉处理方式，其设计存在不合理之处，暂缓起诉可以弥补其不足。
关健词：暂缓起诉 价值蕴涵 审查起诉
《南方周末》4月10日法治版刊登了一篇题为“‘暂缓不起诉’捅了法律的娄子”的文章，报道了南京市浦口检察院因为实行“暂缓不起诉”改革引起的舆论风波。（“暂缓不起诉”提法不够准确应为“暂缓起诉”，本文视为两者同义。下文均使用‘暂缓起诉’）多数人对此持反对意见认为“暂缓起诉”缺乏法律依据，又违背法定主义和平等原则。笔者认为反对者的观点是客观存在的，只是把问题简单化地贴上了“标签”，“刑事诉讼法学应高于刑事诉讼法，因为后者只是前者研究、分析、评价甚至是评判的对象，......同时，刑事诉讼法学也应高于司法实践，因为后者也不过是前者的研究对象，是研究者进行理论思考和所要改造的客体。”①暂缓起诉在我国刑事诉讼法中的确不存在，但却是刑事诉讼法学研究的对象，因此我们应当对其做以细致的考究。
一、国外相关立法与实践
暂缓起诉是指检察机关对于触犯刑法的犯罪嫌疑人根据犯罪性质、年龄、处境、犯罪危害程度及犯罪情节、犯罪后表现等情况，依法认为没有立即追究刑事责任的必要而做出的暂时不予提起公诉的制度。
在美国，关于决定是否起诉的问题，检察官享有几乎不受限制的自由裁量权，在检察官做出的三种决定中，即起诉决定、不起诉决定以及缓诉决定中，缓诉是一些州检察官的做法。这一决定以被告人接受检察官的条件如接受戒毒治疗、提供社区服务参加工作培训或对被害人进行补偿等为前提，如果被告人较好地完成了这些项目，检察官即撤销指控，如果表现不好，检察官就恢复刑事起诉。这些项目有正式的非正式之分，非正式的检察官可以根据案件的具体情况做出规定，犯罪嫌疑人不被定期地监管是否遵守规定，最不正式的做法是如果犯罪嫌疑人在一定期限内，比如在6个月或12个月内没有其他任何罪行被逮捕，检察官同意不对本罪提起指控。正式的项目中，有专门人员进行评估，以确定被告人是否适于作缓诉决定，一旦参加正式的项目，被告人就被要求参加专门的复归活动，被监管是否遵守规定。②目前，美国有37个州存在这样的程序，有7个州通过立法批准在全州范围内实行。
在德国，检察官对公诉权的行使上奉行起诉法定主义原则，自20世纪20年代以来，立法做了一系列修改，确立了众多起诉法定主义原则的例外，其中之一刑事诉讼法第153条a规定，经负责开始审理程序的法院和被指控人同意，检察院可以对轻罪暂时不予提起公诉，同时要求被告人作出一定的给付，承担一数额的赡养义务。③从而非刑罚的措施替代了刑事处罚，这一制度显然与美国一些州所适用的缓诉制度相类似。需要指出的是对于检察机关所作出的不起诉决定，被害人可以根据“强制起诉程序”向检察长申诉直至向法院提起自诉。
在日本，实行起诉便宜主义，检察官享有较大的酌定不起诉的权力。日本刑事诉讼法248条规定，根据犯人的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重实际操作中包括杀人等严重犯罪均可以根据犯罪嫌疑人及其犯罪后表现等各种情况从刑事政策、被害人与其他市民的意愿以及诉讼经济的角度，综合考量决定是否对犯罪嫌疑人提起公诉。④为了防止起诉裁量权的滥用，日本设立了“准起诉制度”和“检察审查委员会制度”，被害人可以依据前者要求法院对不起诉决定进行审查，而作为社会团体的后者亦可对不起诉决定加以监督。
上述国外的立法与实践，美国较德国的暂缓起诉适用要宽泛，而德、日的监督和制约要严格于美国，日本的这一制度相对于美、德没有期限、条件等限制，相当于我国的酌定不起诉，但较之也宽泛的多得多。还因注意的是在德国不存在类似与我国的治安管理处罚，也就是说德国的暂缓起诉对象包括了我国受到治安管理处罚的范围。
二、暂缓起诉制度的价值蕴涵
任何一种制度的建构与存在在其背后都有使人信服的理念支撑，美国的“辩诉交易”制度，虽然有不可克服的弊端，但却为美国乃至许多国家所接纳。“暂缓起诉”正如前述反对者所说固然也有其缺陷，但其蕴涵的价值理念是为人信服，是适应社会发展需要的。
（一）体现了非犯罪化与轻刑化的刑事政策
现代意义上刑罚的本质已从原来的报应刑论向预防论转化或者是两者的结合。在犯罪与刑罚上适当地采取非犯罪化与轻刑化的刑事政策已是一种世界性的趋势。“刑法是一种不得已的恶，用之得当个人与社会两受其益；用之不当，两受其害，因此对于刑法可能的扩张与滥用必须保持足够的警惕，不得已的恶只能不得已而用。”基于对刑罚的滥用和扩张可能导致的危害，各国起诉制度中几乎都蕴涵了非犯罪化与轻刑化的刑事政策理念，适用暂缓起诉就是其中之一。对于可能判处轻罪或轻微罪的犯罪嫌疑人检察官行使自由裁量权，根据各方面的表现做暂缓起诉决定，使犯罪嫌疑人免遭起诉受审以至判刑的痛苦。一方面有利于保护被告人，另一方面防止了刑罚可能的滥用和不适当的扩张。
（二）体现刑罚个别化的刑事政策
这里的刑罚个别化是个广义的概念，包括法院定罪量刑的轻重和免刑，也包括检察机关裁量是否起诉。个别化原则从行为人的主观恶性和人身危险性出发，对于惯犯、累犯、穷凶极恶之人一般人身危险性较大，不施以刑罚不足以惩罚，若暂缓起诉反达不到目的，且会适得其反，可能增加社会的不稳定因素；而对于偶犯、过失犯、防卫过当、避险过当者人身危险性较小，反社会性尚未成型，若对其施以刑罚在监狱中极有可能被交叉感染，增加人身危险性，不利于人格矫正，复归社会。此外对老年人、未成年人、残疾人等由于在年龄、生理等方面的特殊情况特殊对待，无论在国外还是在我国自古以来也都有“老小废疾”者宽宥处理的传统。任何一部法律或是一项程序都应体现对人的终极关怀，尤其是对人身自由影响最重的刑事法律。暂缓起诉即体现了现代文明社会的人文主义的关怀。检察官“因材施教”合理裁量，具有预防、挽救、教育、感化打击并举的作用，这不是什么“法外施恩”，而是在法律规定的范围内刑罚个别化的刑事政策使然。
（三）刑事诉讼目的的应有之义
任何法律制度的设计和运用都为实现一定的法律目的，刑事诉讼亦然。学者们关于刑事诉讼目的的争论目前为止普遍达成一致的结论是两大基本目的：自由和安全。安全主要是指国家机关通过追诉犯罪、惩罚犯罪的活动保障现存社会秩序，不因犯罪而处于紊乱的无序状态；保护社会成员的财产安全和人身安全。也就是说保护社会公共利益以及社会成员的个人利益是刑事诉讼程序运作的原发力，这是检察机关在决定是否起诉以及是否暂缓起诉上必然考虑的因素。如英国检察机关在起诉斟酌上遵循前检察长莱克罗斯的一句格言：“有犯罪嫌疑就必须起诉这从来就不是我们国家的方针，我希望今后也不是，在指导检察长工作的最初规则中就已规定，只有当犯罪时的情形具有这样一个特点：该案件的起诉符合公共利益，他才应该起诉。公共利益仍然是我们应当考虑的首要问题。”⑤如果罪行不严重，所造成的社会、他人的利益损失也不严重，当地公众也无兴趣对被告人起诉，检察官便没有提起公诉的必要。对于那些严重危害当地社会治安和居民生命财产安全的罪行，居民深恶痛绝的犯罪检察官应提起公诉。暂缓起诉所针对的对象是前一种。可见刑事诉讼目的也是暂缓起诉得以适用的深层次的原因。
（四）诉讼经济的选择
诉讼经济是指在诉讼中应以尽量少的诉讼资源获取同样的诉讼产品或以同样的诉讼资源获取较多的诉讼产品。随着社会的发展犯罪率也不断上升，一个国家司法机关人力物力资源毕竟是有限的，司法资源难以满足办案需要的情况越来越严重，诉讼经济的问题更加日益突显。暂缓起诉避免了过多的甚至不必要的司法资源的投入，且具有“程序分流”的功能，通过暂缓起诉那些社会危害性较小的对公共利益的侵犯程度较低的犯罪行为在审判前阶段以简易的方式得到消解，可以把有限的司法资源用于严重的影响较大的犯罪案件的追究和审判上，实现诉讼资源的合理配置，提高刑事诉讼的效益。
三、设置暂缓起诉制度存在的障碍
首先是观念上的障碍。在民众眼中只要是犯罪就应当受到惩罚，而且是最好关到监狱中，杀人的就应该偿命，这就是刑罚报应刑论。我们应当想到作为社会中的一员，处在纷繁的世界中，也许在你不经意间的一个举动，一次行动都有可能触犯刑法，也就是说任何一个社会的成员都有被追究刑事责任的危险。一旦涉嫌犯罪，处境就不同了，不但能切身地体会到别人的冷遇和嘲讽，而且人身自由受限制！所以对某些犯罪的人，民众的态度应是端正的，正面的，不能一味地把犯罪的人都推向地狱一般的境地。
其次是制度上的障碍。有人肯定会有这样的质疑：暂缓起诉制度侵犯了法院的统一定罪权。任何涉嫌犯罪的人只有经过法院的审理裁判才能最终确定是否构成犯罪，而公安机关、检察机关的终止诉讼的决定仅具有程序上的效力。暂缓起诉是检察机关认为构成犯罪的前提下所作出的暂缓起诉的决定，似乎检察机关超越了本身的权限。实际上检察机关作出的暂缓起诉决定也同样是仅具有一种程序上的效力，被害人有异议的或者是法院认为适用不当的都可能被撤销。如德国被害人的“强制起诉程序”、日本的“准起诉制度”还有来自法院的监督。同时这些程序和制度上的保障也可制约检察机关权力的行使，防止检察机关这一权力的滥用和人为因素的干扰。
三、我国刑事诉讼法引入暂缓起诉制度考
我国刑事诉讼法审查起诉处理的方式只有起诉和不起诉，其中不起诉又分为法定的不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉。虽然检察机关有一定的自由裁量权，但是这种裁量权相当有限，实践中使用的也是少之甚少。况且我国的起诉或不起诉决定也过于绝对化，对于不符合不起诉条件的犯罪嫌疑人均可以提起公诉交付审判，没有考虑到审判前阶段通过暂缓起诉完全可以达到同样的效果。另一方面，诉讼过程中，很多被告人处于被羁押状态，人权很难得到有利的保障，即使不被羁押受到刑事追诉也是一种耻辱。可见，在我国审查起诉处理上，缺少一种中间性的处理方式，暂缓起诉即符合这样的要求。
在引入暂缓起诉制度的同时我们应当明确几个概念的区别。首先是暂缓起诉与酌定不起诉制度的区别。在适用条件上，暂缓起诉的适用以犯罪嫌疑人的同意履行相应的义务为前提，若不同意检察官即应做起诉决定。酌定不起诉虽然检察官也要求犯罪嫌疑人履行相应的义务但这不是适用酌定不起诉的条件，而是所附随的后果。在适用条件的范围上，暂缓起诉的适用范围较酌定不起诉为宽，后者是对那些犯罪情节轻微不需要判处刑罚或免除刑罚的，暂缓起诉可超出此范围。在终止诉讼的效力方面两者也有不同，暂缓起诉决定仅有暂时中止诉讼的效力，是阶段性的结论，是否终结诉讼往往取决于犯罪嫌疑人对特定义务的履行情况，而酌定不起诉具有终止诉讼的效力，一经作出诉讼即告终结。就此而言，暂缓起诉对于督促犯罪嫌疑人悔过自新并对被害人以及社会给予一定的补偿具有积极的作用。其次要区别暂缓起诉与缓刑。两者有根本性质的区别。前者是检察机关作出的对犯罪嫌疑人的一种暂时性的阶段性的处理决定，在暂缓起诉期间若嫌疑人认真完成任务，真诚悔过，检察机关即可作出撤销案件的决定，不再经过法院的审理程序。而缓刑则是人民法院经审理对被告人所做出的一种有罪的判决，尽管不必在监狱中服刑，但一经作出即意味着被告人是有罪的人，这也是暂缓起诉多适用于未成年人和某些大学生涉嫌犯罪的原因。
笔者认为，我国引入暂缓起诉需要考虑以下方面：
一是适用的对象：一般可适用于可能被判处3年有期徒刑以下刑罚的犯罪，并且可适用于那些不具有现实危险性的初犯、偶犯、未成年人、老年人。二是适用的条件可参照《检察院刑事诉讼规则》291条并结合其他国家的做法设定一定的考验期限和履行一定的义务。三是规定检察机关对犯罪嫌疑人的最终处理。即如果嫌疑人按照法律规定严格履行了相关的义务，检察机关应当撤销案件，如果同意履行义务事后不履行或不能完全履行义务的，检察机关可以向人民法院提起公诉。四是对暂缓起诉的监督。赋予被害人的自我救济途径，也就是说当被害人认为暂缓起诉的处分不适合时可以要求检察官向法院提起公诉，在这种情况下检察官必须满足被害人的要求即向人民法院提起公诉。
注释：
①陈瑞华 《刑事诉讼的前言问题》中国人民大学出版社 2001年第62页
②陈卫东 徐美君 《美国刑事法院诉讼程序》中国人民大学出版社 2002年第86页
③陈光中 汉斯•德格•阿尔莱希特《中德不起诉制度比较研究》中国检察出版社2002年 第210页
④杨诚 单民 《中外刑事公诉制度》法律出版社 2000年第253页
⑤徐静村《刑事诉讼法学》（上）法律出版社 1997年 第235页
广西壮族自治区玉林市人民政府
玉林市人民政府关于印发玉林城区单位合作建房管理暂行办法的通知
玉政发〔2006〕15号
各县（市）区人民政府（管委），市政府各委办局：
《玉林城区单位合作建房管理暂行办法》已经市二届人民政府第45次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二ＯＯ六年七月七日
玉林城区单位合作建房管理暂行办法
为贯彻落实国务院关于促进房地产业持续健康发展的要求和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区经济适用住房管理暂行办法实施意见的通知》（桂政办发〔2005〕28号）精神，进一步规范玉林城区经济适用住房中的单位合作建房的管理，改善玉林城区中低收入家庭住房条件，实现全面建设小康社会的目标，现结合我市实际制定本办法：
一、单位合作建房的目的
单位合作建房（即：单位利用自有土地委托开发建设住房）是经济适用住房的组成部分，实行经济适用住房以销定建、社会效益优先的原则,建设的目的是为加快玉林城区住房建设，改变玉林城区住房供应不合理结构，有步骤地解决玉林城区中低收入家庭的住房困难。
二、单位合作建房的管理机构
市住房制度改革委员会负责玉林城区单位合作建房的指导、协调。市住房制度改革委员会办公室（以下简称市房改办）负责对单位合作建房项目的组织、管理和监督。
市房改办要建立单位合作建房申请、审批、公示制度，严格审批，防止非中低收入家庭违规购房和中低收入家庭多购住房。
三、单位合作建房的销售对象
（一）常住城镇中低收入家庭中的无房户；
（二）现有住房建筑面积未达到《广西壮族自治区人民政府办公厅关于控制职工住宅标准的通知》（桂政办〔1995〕39号）规定的住房面积控制标准的中低收入家庭。
（三）单位合作建房的销售对象，必须限定为本单位无房的职工家庭（含已签订劳动合同一年以上的职工，临时工不作为参加建房对象）。凡已按房改政策购买公有住房、经济适用住房或参加了合作建房的职工（现有住房建筑面积未达到桂政办〔1995〕39号文件规定的住房面积控制标准的除外）不得再次参加合作建房。
（四）玉林城区内其他中低收入无房家庭，可向市房改部门申请，由市人民政府统筹安排。
（五）符合购房条件的每一职工家庭只允许购买一套住房。
四、单位合作建房的建设要求
（一）合作建房的规划设计坚持标准适度、功能齐全、经济适用、便利节能的原则，只允许建设公寓式普通住宅，户型应以二、三类中小套型住房为主，应按照基本设施具备、能够满足住房日常生活需要为原则,标准不得超过普通住宅的规定。
（二）合作建房项目开发建设按规定实行招投标制度。通过招投标获准开发合作建房的企业，凭房改主管部门出具的《合作建房项目合同书》分别到发改、规划、国土资源、建设、环保等部门办理项目报建手续。
五、单位合作建房的条件
单位合作建房的建设用地必须纳入土地利用供应年度计划,政府对建设用地实行总量控制。各单位合作建房项目需要使用自有土地的，必须在每年的10月31日前申请下一年度项目用地计划，经市土地收购储备与供应审批委员会审批后才能实施。
单位利用原有土地合作建房的具体条件如下：
（一）1997年12月31日以前已取得土地使用权，并且土地用途为居住用地的，符合城市规划，可继续用于建合作建房方式的经济适用房，所建房屋的80%用于出售给本单位的无房中低收入职工家庭（如本单位中低收入职工家庭实际户数少于80%的，按实际户数出售给本单位中低收入职工家庭；超出部分由政府统筹安排）；20%用于政府统筹安排，出售给市内其他中低收入无房家庭。
（二）1998年1月1日以后取得土地使用权，并且土地用途为居住用途的，符合城市规划，用于建合作建房方式的经济适用房，所建房屋的70%出售给本单位的无房中低收入职工家庭（如本单位中低收入职工家庭实际户数少于70%的，按实际户数出售给本单位中低收入职工家庭；超出部分由政府统筹安排）；30%用于政府统筹安排，出售给市内其他中低收入无房家庭。
（三）其他已取得土地使用权，但土地用途为非居住用途的用地，若符合城市规划，且经批准列入当年土地利用供应计划，可以用于建合作建房方式的经济适用房，所建房屋的50%出售给本单位的无房中低收入职工家庭；50%用于政府统筹安排，出售给市内其他中低收入无房家庭。
（四）政府统筹安排部分房屋的销售收入所得归受委托的开发企业。
（五）合作建房用地采取有偿划拨，地价款参照我市目前征用土地综合成本，由有资质的评估机构评估，报政府确定收取标准。其中属于财政拨款的行政、事业单位土地款归财政所有，企业单位归企业收益。
六、单位利用自有土地合作建房的审批程序
(一)资格审查。
1、申请利用自有土地合作建房的单位向市土地收购储备与供应审批委员会办公室提出土地利用计划申请；
2、申请单位向房改主管部门提出申请,市房改主管部门对申请材料进行初审，市房改主管部门审查合作建房的条件、销售对象和用地性质，征求城市规划管理部门意见后，对符合条件的，受理申请单位的申请（其中国有企业和国有控股企业要有市国资委的审核意见，其他企事业单位要有行政主管部门的审核意见）；
3、房改主管部门初审后,由申请单位向房产部门提交参与建房对象资料核查是否有房产登记及登记面积;
4、房产部门审核后,按照工资管理权限由申请单位向人事、劳动、国资（其中国有企业和国有控股企业由国资委审核职工收入水平）部门提交参与建房对象资料分别对干部职工进行收入水平审核;
5、人事、劳动、国资部门审核后，由国土资源部门进行用地初审；
6、经过房改、房产、人事、劳动、国资、国土资源部门审核后,申请单位在单位内进行内部公示；单位内部公示后,再在玉林日报公示。
（二）经资格审查后,由房委会召开会议审定。
（三）房委会审定后，由房改办报政府批准。
（四）经政府批准后，申请建房单位通过招投标确定开发企业并办理委托开发建设协议。
（五）受委托的开发企业到发改部门办理有关手续。
（六）受委托的开发企业到规划部门申办规划定点。
（七）受委托的开发企业到国土资源部门办理用地审批手续以及土地使用权变更登记手续。
（八）受委托的开发企业到规划部门、建设部门办理有关报建手续。
（九）建设项目工程必须按规定进行招投标。
（十）工程完成经竣工验收后，受委托的开发企业到国土资源、房产管理部门办理土地使用证和房屋所有权证。
七、单位合作建房的销售价格
单位合作建房的销售价格按照《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区经济适用住房管理暂行办法的通知》（桂政发〔2004〕23号）和《玉林市人民政府关于印发玉林市经济适用住房管理实施方案（暂行）的通知》（玉政发〔2005〕42号）执行。
八、单位合作建房的优惠政策
单位合作建房作为经济适用住房的组成部分，行政事业性收费按经济适用住房的优惠政策执行。
九、本办法由市房改办负责解释，本办法自发布之日起施行。以前所发文件与本文不一致的，以本文为准。
各县（市）可参照本《办法》执行。
二ＯＯ六年七月七日
摘要：“刑事诉讼法学应高于刑事诉讼法”，我国刑事诉讼法中无暂缓起诉的规定，但有其本身有价值蕴涵，已被西方国家刑事诉讼法采用。反观我国审查起诉处理方式，其设计存在不合理之处，暂缓起诉可以弥补其不足。
关健词：暂缓起诉 价值蕴涵 审查起诉
《南方周末》4月10日法治版刊登了一篇题为“‘暂缓不起诉’捅了法律的娄子”的文章，报道了南京市浦口检察院因为实行“暂缓不起诉”改革引起的舆论风波。（“暂缓不起诉”提法不够准确应为“暂缓起诉”，本文视为两者同义。下文均使用‘暂缓起诉’）多数人对此持反对意见认为“暂缓起诉”缺乏法律依据，又违背法定主义和平等原则。笔者认为反对者的观点是客观存在的，只是把问题简单化地贴上了“标签”，“刑事诉讼法学应高于刑事诉讼法，因为后者只是前者研究、分析、评价甚至是评判的对象，......同时，刑事诉讼法学也应高于司法实践，因为后者也不过是前者的研究对象，是研究者进行理论思考和所要改造的客体。”①暂缓起诉在我国刑事诉讼法中的确不存在，但却是刑事诉讼法学研究的对象，因此我们应当对其做以细致的考究。
一、国外相关立法与实践
暂缓起诉是指检察机关对于触犯刑法的犯罪嫌疑人根据犯罪性质、年龄、处境、犯罪危害程度及犯罪情节、犯罪后表现等情况，依法认为没有立即追究刑事责任的必要而做出的暂时不予提起公诉的制度。
在美国，关于决定是否起诉的问题，检察官享有几乎不受限制的自由裁量权，在检察官做出的三种决定中，即起诉决定、不起诉决定以及缓诉决定中，缓诉是一些州检察官的做法。这一决定以被告人接受检察官的条件如接受戒毒治疗、提供社区服务参加工作培训或对被害人进行补偿等为前提，如果被告人较好地完成了这些项目，检察官即撤销指控，如果表现不好，检察官就恢复刑事起诉。这些项目有正式的非正式之分，非正式的检察官可以根据案件的具体情况做出规定，犯罪嫌疑人不被定期地监管是否遵守规定，最不正式的做法是如果犯罪嫌疑人在一定期限内，比如在6个月或12个月内没有其他任何罪行被逮捕，检察官同意不对本罪提起指控。正式的项目中，有专门人员进行评估，以确定被告人是否适于作缓诉决定，一旦参加正式的项目，被告人就被要求参加专门的复归活动，被监管是否遵守规定。②目前，美国有37个州存在这样的程序，有7个州通过立法批准在全州范围内实行。
在德国，检察官对公诉权的行使上奉行起诉法定主义原则，自20世纪20年代以来，立法做了一系列修改，确立了众多起诉法定主义原则的例外，其中之一刑事诉讼法第153条a规定，经负责开始审理程序的法院和被指控人同意，检察院可以对轻罪暂时不予提起公诉，同时要求被告人作出一定的给付，承担一数额的赡养义务。③从而非刑罚的措施替代了刑事处罚，这一制度显然与美国一些州所适用的缓诉制度相类似。需要指出的是对于检察机关所作出的不起诉决定，被害人可以根据“强制起诉程序”向检察长申诉直至向法院提起自诉。
在日本，实行起诉便宜主义，检察官享有较大的酌定不起诉的权力。日本刑事诉讼法248条规定，根据犯人的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重实际操作中包括杀人等严重犯罪均可以根据犯罪嫌疑人及其犯罪后表现等各种情况从刑事政策、被害人与其他市民的意愿以及诉讼经济的角度，综合考量决定是否对犯罪嫌疑人提起公诉。④为了防止起诉裁量权的滥用，日本设立了“准起诉制度”和“检察审查委员会制度”，被害人可以依据前者要求法院对不起诉决定进行审查，而作为社会团体的后者亦可对不起诉决定加以监督。
上述国外的立法与实践，美国较德国的暂缓起诉适用要宽泛，而德、日的监督和制约要严格于美国，日本的这一制度相对于美、德没有期限、条件等限制，相当于我国的酌定不起诉，但较之也宽泛的多得多。还因注意的是在德国不存在类似与我国的治安管理处罚，也就是说德国的暂缓起诉对象包括了我国受到治安管理处罚的范围。
二、暂缓起诉制度的价值蕴涵
任何一种制度的建构与存在在其背后都有使人信服的理念支撑，美国的“辩诉交易”制度，虽然有不可克服的弊端，但却为美国乃至许多国家所接纳。“暂缓起诉”正如前述反对者所说固然也有其缺陷，但其蕴涵的价值理念是为人信服，是适应社会发展需要的。
（一）体现了非犯罪化与轻刑化的刑事政策
现代意义上刑罚的本质已从原来的报应刑论向预防论转化或者是两者的结合。在犯罪与刑罚上适当地采取非犯罪化与轻刑化的刑事政策已是一种世界性的趋势。“刑法是一种不得已的恶，用之得当个人与社会两受其益；用之不当，两受其害，因此对于刑法可能的扩张与滥用必须保持足够的警惕，不得已的恶只能不得已而用。”基于对刑罚的滥用和扩张可能导致的危害，各国起诉制度中几乎都蕴涵了非犯罪化与轻刑化的刑事政策理念，适用暂缓起诉就是其中之一。对于可能判处轻罪或轻微罪的犯罪嫌疑人检察官行使自由裁量权，根据各方面的表现做暂缓起诉决定，使犯罪嫌疑人免遭起诉受审以至判刑的痛苦。一方面有利于保护被告人，另一方面防止了刑罚可能的滥用和不适当的扩张。
（二）体现刑罚个别化的刑事政策
这里的刑罚个别化是个广义的概念，包括法院定罪量刑的轻重和免刑，也包括检察机关裁量是否起诉。个别化原则从行为人的主观恶性和人身危险性出发，对于惯犯、累犯、穷凶极恶之人一般人身危险性较大，不施以刑罚不足以惩罚，若暂缓起诉反达不到目的，且会适得其反，可能增加社会的不稳定因素；而对于偶犯、过失犯、防卫过当、避险过当者人身危险性较小，反社会性尚未成型，若对其施以刑罚在监狱中极有可能被交叉感染，增加人身危险性，不利于人格矫正，复归社会。此外对老年人、未成年人、残疾人等由于在年龄、生理等方面的特殊情况特殊对待，无论在国外还是在我国自古以来也都有“老小废疾”者宽宥处理的传统。任何一部法律或是一项程序都应体现对人的终极关怀，尤其是对人身自由影响最重的刑事法律。暂缓起诉即体现了现代文明社会的人文主义的关怀。检察官“因材施教”合理裁量，具有预防、挽救、教育、感化打击并举的作用，这不是什么“法外施恩”，而是在法律规定的范围内刑罚个别化的刑事政策使然。
（三）刑事诉讼目的的应有之义
任何法律制度的设计和运用都为实现一定的法律目的，刑事诉讼亦然。学者们关于刑事诉讼目的的争论目前为止普遍达成一致的结论是两大基本目的：自由和安全。安全主要是指国家机关通过追诉犯罪、惩罚犯罪的活动保障现存社会秩序，不因犯罪而处于紊乱的无序状态；保护社会成员的财产安全和人身安全。也就是说保护社会公共利益以及社会成员的个人利益是刑事诉讼程序运作的原发力，这是检察机关在决定是否起诉以及是否暂缓起诉上必然考虑的因素。如英国检察机关在起诉斟酌上遵循前检察长莱克罗斯的一句格言：“有犯罪嫌疑就必须起诉这从来就不是我们国家的方针，我希望今后也不是，在指导检察长工作的最初规则中就已规定，只有当犯罪时的情形具有这样一个特点：该案件的起诉符合公共利益，他才应该起诉。公共利益仍然是我们应当考虑的首要问题。”⑤如果罪行不严重，所造成的社会、他人的利益损失也不严重，当地公众也无兴趣对被告人起诉，检察官便没有提起公诉的必要。对于那些严重危害当地社会治安和居民生命财产安全的罪行，居民深恶痛绝的犯罪检察官应提起公诉。暂缓起诉所针对的对象是前一种。可见刑事诉讼目的也是暂缓起诉得以适用的深层次的原因。
（四）诉讼经济的选择
诉讼经济是指在诉讼中应以尽量少的诉讼资源获取同样的诉讼产品或以同样的诉讼资源获取较多的诉讼产品。随着社会的发展犯罪率也不断上升，一个国家司法机关人力物力资源毕竟是有限的，司法资源难以满足办案需要的情况越来越严重，诉讼经济的问题更加日益突显。暂缓起诉避免了过多的甚至不必要的司法资源的投入，且具有“程序分流”的功能，通过暂缓起诉那些社会危害性较小的对公共利益的侵犯程度较低的犯罪行为在审判前阶段以简易的方式得到消解，可以把有限的司法资源用于严重的影响较大的犯罪案件的追究和审判上，实现诉讼资源的合理配置，提高刑事诉讼的效益。
三、设置暂缓起诉制度存在的障碍
首先是观念上的障碍。在民众眼中只要是犯罪就应当受到惩罚，而且是最好关到监狱中，杀人的就应该偿命，这就是刑罚报应刑论。我们应当想到作为社会中的一员，处在纷繁的世界中，也许在你不经意间的一个举动，一次行动都有可能触犯刑法，也就是说任何一个社会的成员都有被追究刑事责任的危险。一旦涉嫌犯罪，处境就不同了，不但能切身地体会到别人的冷遇和嘲讽，而且人身自由受限制！所以对某些犯罪的人，民众的态度应是端正的，正面的，不能一味地把犯罪的人都推向地狱一般的境地。
其次是制度上的障碍。有人肯定会有这样的质疑：暂缓起诉制度侵犯了法院的统一定罪权。任何涉嫌犯罪的人只有经过法院的审理裁判才能最终确定是否构成犯罪，而公安机关、检察机关的终止诉讼的决定仅具有程序上的效力。暂缓起诉是检察机关认为构成犯罪的前提下所作出的暂缓起诉的决定，似乎检察机关超越了本身的权限。实际上检察机关作出的暂缓起诉决定也同样是仅具有一种程序上的效力，被害人有异议的或者是法院认为适用不当的都可能被撤销。如德国被害人的“强制起诉程序”、日本的“准起诉制度”还有来自法院的监督。同时这些程序和制度上的保障也可制约检察机关权力的行使，防止检察机关这一权力的滥用和人为因素的干扰。
三、我国刑事诉讼法引入暂缓起诉制度考
我国刑事诉讼法审查起诉处理的方式只有起诉和不起诉，其中不起诉又分为法定的不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉。虽然检察机关有一定的自由裁量权，但是这种裁量权相当有限，实践中使用的也是少之甚少。况且我国的起诉或不起诉决定也过于绝对化，对于不符合不起诉条件的犯罪嫌疑人均可以提起公诉交付审判，没有考虑到审判前阶段通过暂缓起诉完全可以达到同样的效果。另一方面，诉讼过程中，很多被告人处于被羁押状态，人权很难得到有利的保障，即使不被羁押受到刑事追诉也是一种耻辱。可见，在我国审查起诉处理上，缺少一种中间性的处理方式，暂缓起诉即符合这样的要求。
在引入暂缓起诉制度的同时我们应当明确几个概念的区别。首先是暂缓起诉与酌定不起诉制度的区别。在适用条件上，暂缓起诉的适用以犯罪嫌疑人的同意履行相应的义务为前提，若不同意检察官即应做起诉决定。酌定不起诉虽然检察官也要求犯罪嫌疑人履行相应的义务但这不是适用酌定不起诉的条件，而是所附随的后果。在适用条件的范围上，暂缓起诉的适用范围较酌定不起诉为宽，后者是对那些犯罪情节轻微不需要判处刑罚或免除刑罚的，暂缓起诉可超出此范围。在终止诉讼的效力方面两者也有不同，暂缓起诉决定仅有暂时中止诉讼的效力，是阶段性的结论，是否终结诉讼往往取决于犯罪嫌疑人对特定义务的履行情况，而酌定不起诉具有终止诉讼的效力，一经作出诉讼即告终结。就此而言，暂缓起诉对于督促犯罪嫌疑人悔过自新并对被害人以及社会给予一定的补偿具有积极的作用。其次要区别暂缓起诉与缓刑。两者有根本性质的区别。前者是检察机关作出的对犯罪嫌疑人的一种暂时性的阶段性的处理决定，在暂缓起诉期间若嫌疑人认真完成任务，真诚悔过，检察机关即可作出撤销案件的决定，不再经过法院的审理程序。而缓刑则是人民法院经审理对被告人所做出的一种有罪的判决，尽管不必在监狱中服刑，但一经作出即意味着被告人是有罪的人，这也是暂缓起诉多适用于未成年人和某些大学生涉嫌犯罪的原因。
笔者认为，我国引入暂缓起诉需要考虑以下方面：
一是适用的对象：一般可适用于可能被判处3年有期徒刑以下刑罚的犯罪，并且可适用于那些不具有现实危险性的初犯、偶犯、未成年人、老年人。二是适用的条件可参照《检察院刑事诉讼规则》291条并结合其他国家的做法设定一定的考验期限和履行一定的义务。三是规定检察机关对犯罪嫌疑人的最终处理。即如果嫌疑人按照法律规定严格履行了相关的义务，检察机关应当撤销案件，如果同意履行义务事后不履行或不能完全履行义务的，检察机关可以向人民法院提起公诉。四是对暂缓起诉的监督。赋予被害人的自我救济途径，也就是说当被害人认为暂缓起诉的处分不适合时可以要求检察官向法院提起公诉，在这种情况下检察官必须满足被害人的要求即向人民法院提起公诉。
注释：
①陈瑞华 《刑事诉讼的前言问题》中国人民大学出版社 2001年第62页
②陈卫东 徐美君 《美国刑事法院诉讼程序》中国人民大学出版社 2002年第86页
③陈光中 汉斯•德格•阿尔莱希特《中德不起诉制度比较研究》中国检察出版社2002年 第210页
④杨诚 单民 《中外刑事公诉制度》法律出版社 2000年第253页
⑤徐静村《刑事诉讼法学》（上）法律出版社 1997年 第235页
玉林市人民政府关于印发玉林城区单位合作建房管理暂行办法的通知
玉林市人民政府关于印发玉林城区单位合作建房管理暂行办法的通知
玉政发〔2006〕15号
各县（市）区人民政府（管委），市政府各委办局：
《玉林城区单位合作建房管理暂行办法》已经市二届人民政府第45次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二ＯＯ六年七月七日
玉林城区单位合作建房管理暂行办法
为贯彻落实国务院关于促进房地产业持续健康发展的要求和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区经济适用住房管理暂行办法实施意见的通知》（桂政办发〔2005〕28号）精神，进一步规范玉林城区经济适用住房中的单位合作建房的管理，改善玉林城区中低收入家庭住房条件，实现全面建设小康社会的目标，现结合我市实际制定本办法：
一、单位合作建房的目的
单位合作建房（即：单位利用自有土地委托开发建设住房）是经济适用住房的组成部分，实行经济适用住房以销定建、社会效益优先的原则,建设的目的是为加快玉林城区住房建设，改变玉林城区住房供应不合理结构，有步骤地解决玉林城区中低收入家庭的住房困难。
二、单位合作建房的管理机构
市住房制度改革委员会负责玉林城区单位合作建房的指导、协调。市住房制度改革委员会办公室（以下简称市房改办）负责对单位合作建房项目的组织、管理和监督。
市房改办要建立单位合作建房申请、审批、公示制度，严格审批，防止非中低收入家庭违规购房和中低收入家庭多购住房。
三、单位合作建房的销售对象
（一）常住城镇中低收入家庭中的无房户；
（二）现有住房建筑面积未达到《广西壮族自治区人民政府办公厅关于控制职工住宅标准的通知》（桂政办〔1995〕39号）规定的住房面积控制标准的中低收入家庭。
（三）单位合作建房的销售对象，必须限定为本单位无房的职工家庭（含已签订劳动合同一年以上的职工，临时工不作为参加建房对象）。凡已按房改政策购买公有住房、经济适用住房或参加了合作建房的职工（现有住房建筑面积未达到桂政办〔1995〕39号文件规定的住房面积控制标准的除外）不得再次参加合作建房。
（四）玉林城区内其他中低收入无房家庭，可向市房改部门申请，由市人民政府统筹安排。
（五）符合购房条件的每一职工家庭只允许购买一套住房。
四、单位合作建房的建设要求
（一）合作建房的规划设计坚持标准适度、功能齐全、经济适用、便利节能的原则，只允许建设公寓式普通住宅，户型应以二、三类中小套型住房为主，应按照基本设施具备、能够满足住房日常生活需要为原则,标准不得超过普通住宅的规定。
（二）合作建房项目开发建设按规定实行招投标制度。通过招投标获准开发合作建房的企业，凭房改主管部门出具的《合作建房项目合同书》分别到发改、规划、国土资源、建设、环保等部门办理项目报建手续。
五、单位合作建房的条件
单位合作建房的建设用地必须纳入土地利用供应年度计划,政府对建设用地实行总量控制。各单位合作建房项目需要使用自有土地的，必须在每年的10月31日前申请下一年度项目用地计划，经市土地收购储备与供应审批委员会审批后才能实施。
单位利用原有土地合作建房的具体条件如下：
（一）1997年12月31日以前已取得土地使用权，并且土地用途为居住用地的，符合城市规划，可继续用于建合作建房方式的经济适用房，所建房屋的80%用于出售给本单位的无房中低收入职工家庭（如本单位中低收入职工家庭实际户数少于80%的，按实际户数出售给本单位中低收入职工家庭；超出部分由政府统筹安排）；20%用于政府统筹安排，出售给市内其他中低收入无房家庭。
（二）1998年1月1日以后取得土地使用权，并且土地用途为居住用途的，符合城市规划，用于建合作建房方式的经济适用房，所建房屋的70%出售给本单位的无房中低收入职工家庭（如本单位中低收入职工家庭实际户数少于70%的，按实际户数出售给本单位中低收入职工家庭；超出部分由政府统筹安排）；30%用于政府统筹安排，出售给市内其他中低收入无房家庭。
（三）其他已取得土地使用权，但土地用途为非居住用途的用地，若符合城市规划，且经批准列入当年土地利用供应计划，可以用于建合作建房方式的经济适用房，所建房屋的50%出售给本单位的无房中低收入职工家庭；50%用于政府统筹安排，出售给市内其他中低收入无房家庭。
（四）政府统筹安排部分房屋的销售收入所得归受委托的开发企业。
（五）合作建房用地采取有偿划拨，地价款参照我市目前征用土地综合成本，由有资质的评估机构评估，报政府确定收取标准。其中属于财政拨款的行政、事业单位土地款归财政所有，企业单位归企业收益。
六、单位利用自有土地合作建房的审批程序
(一)资格审查。
1、申请利用自有土地合作建房的单位向市土地收购储备与供应审批委员会办公室提出土地利用计划申请；
2、申请单位向房改主管部门提出申请,市房改主管部门对申请材料进行初审，市房改主管部门审查合作建房的条件、销售对象和用地性质，征求城市规划管理部门意见后，对符合条件的，受理申请单位的申请（其中国有企业和国有控股企业要有市国资委的审核意见，其他企事业单位要有行政主管部门的审核意见）；
3、房改主管部门初审后,由申请单位向房产部门提交参与建房对象资料核查是否有房产登记及登记面积;
4、房产部门审核后,按照工资管理权限由申请单位向人事、劳动、国资（其中国有企业和国有控股企业由国资委审核职工收入水平）部门提交参与建房对象资料分别对干部职工进行收入水平审核;
5、人事、劳动、国资部门审核后，由国土资源部门进行用地初审；
6、经过房改、房产、人事、劳动、国资、国土资源部门审核后,申请单位在单位内进行内部公示；单位内部公示后,再在玉林日报公示。
（二）经资格审查后,由房委会召开会议审定。
（三）房委会审定后，由房改办报政府批准。
（四）经政府批准后，申请建房单位通过招投标确定开发企业并办理委托开发建设协议。
（五）受委托的开发企业到发改部门办理有关手续。
（六）受委托的开发企业到规划部门申办规划定点。
（七）受委托的开发企业到国土资源部门办理用地审批手续以及土地使用权变更登记手续。
（八）受委托的开发企业到规划部门、建设部门办理有关报建手续。
（九）建设项目工程必须按规定进行招投标。
（十）工程完成经竣工验收后，受委托的开发企业到国土资源、房产管理部门办理土地使用证和房屋所有权证。
七、单位合作建房的销售价格
单位合作建房的销售价格按照《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区经济适用住房管理暂行办法的通知》（桂政发〔2004〕23号）和《玉林市人民政府关于印发玉林市经济适用住房管理实施方案（暂行）的通知》（玉政发〔2005〕42号）执行。
八、单位合作建房的优惠政策
单位合作建房作为经济适用住房的组成部分，行政事业性收费按经济适用住房的优惠政策执行。
九、本办法由市房改办负责解释，本办法自发布之日起施行。以前所发文件与本文不一致的，以本文为准。
各县（市）可参照本《办法》执行。
二ＯＯ六年七月七日
