镇江市人民政府关于印发《镇江市人事争议处理暂行办法》的通知
江苏省镇江市人民政府
关于印发《镇江市人事争议处理暂行办法》的通知
镇政发〔2006〕79号
各辖市、区人民政府，镇江新区管委会，市各委办局，各直属单位、企事业单位：
现将《镇江市人事争议处理暂行办法》印发给你们，请结合实际，认真贯彻实施。
二○○六年八月二十日
镇江市人事争议处理暂行办法
第一章总则
第一条为公正、公平、合理地处理人事争议，维护用人单位和个人的合法权益，规范人事争议处理工作，根据《人事争议处理暂行规定》、《江苏省人事争议处理暂行办法》等有关文件精神，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于下列人事争议：
（一）事业单位与工作人员之间因辞职、辞退和履行聘用合同发生的争议。
（二）依照法律、法规、规章规定可以仲裁的其他人事争议。
第三条当事人在人事争议处理中的地位平等，适用法律、法规、政策平等。
第四条处理人事争议，应当以事实为依据，以法律为准绳，先行调解，及时裁决。
第五条人事争议发生后，当事人可以协商解决；不愿协商或者协商不成的，可以向本单位（或主管部门）人事争议调解委员会申请调解；调解不成的，可以在规定的期限内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁。
第二章组织机构
第六条市、辖市、区设立人事争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会），分别负责处理管辖范围内的人事争议。
上级仲裁委员会对下级仲裁委员会负有业务指导的责任。
第七条市人事争议仲裁委员会受理下列人事争议案件：
（一）市政府直属事业单位以及市各部门、直属机构所属事业单位发生的人事争议；
（二）省人事厅委托的国家、省有关部门所属驻镇事业单位发生的人事争议；
（三）在全市有重大影响的人事争议。
第八条辖市、区人事争议仲裁委员会受理本辖市、区政府直属事业单位及辖市、区各部门、直属机构所属事业单位发生的人事争议案件。
本市跨辖市、区人事争议仲裁案件，由被申请人住所地的辖市、区人事争议仲裁委员会处理。
第九条仲裁委员会之间因受理权发生争议时，由双方协商解决；协商不成时，由共同的上级政府人事部门指定受理。
第十条仲裁委员会由主任1人、副主任2-4人和委员若干人组成。仲裁委员会主任由同级人民政府分管人事工作的负责人或者政府人事部门主要负责人担任，副主任、委员由有关方面负责人担任。
仲裁委员会组成人员应当是单数。
第十一条仲裁委员会下设办公室，为仲裁委员会的办事机构，负责案件受理、仲裁文书送达、案件档案管理、仲裁员聘请、仲裁费用收取与管理等日常工作，办理仲裁委员会授权的其他事宜。
仲裁委员会办公室设立在同级政府人事部门。
第十二条仲裁委员会可以聘请政府等有关部门的人员、专家学者和律师为专职或兼职仲裁员。
第十三条仲裁员应当具备下列基本条件：
（一）拥护党的路线、方针、政策；
（二）遵纪守法，作风正派，廉洁自律；
（三）具有一定的法律知识，熟悉人事政策法规，有独立办案的工作能力；
（四）具有大专以上文化程度。
第十四条兼职仲裁员与专职仲裁员在执行仲裁公务时享有同等权利。
兼职仲裁员参加仲裁活动时，所在单位应给予支持。
第十五条事业单位（或主管部门）可根据情况设立由单位（或主管部门）人事处（科、室）代表、工会组织代表、职工代表三方组成的调解委员会，调解本单位的人事争议。调解委员会的办事机构设在单位（或主管部门）的人事处（科、室），调解委员会的主任一般由单位（或主管部门）分管人事工作的负责人或人事处（科、室）负责人担任。各级人事争议仲裁委员会负责指导调解委员会的工作。
第三章申请和受理
第十六条当事人对人事处理不服的，可以自知道或者应当知道人事争议发生之日起60日内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁，并按被申请人数递交副本。
因不可抗力或者其他正当理由耽误前款规定的申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
第十七条仲裁申请书应当载明下列事项：
（一）申请人、被申请人的姓名、性别、年龄、职业、工作单位和住所。如果申请人、被申请人是单位，应写明单位名称、地址、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务。
（二）仲裁请求和所根据的事实、理由。
（三）证据和证据来源、证人姓名和住所。
第十八条参加仲裁活动的当事人，可以委托1-2名代理人代为参加人事仲裁。
当事人委托代理人的，必须向仲裁委员会提交委托人签名或盖章的授权委托书。委托书必须明确委托事项和权限。委托人变更其代理人的权限或者解除委托代理的，当事人应当书面告知仲裁委员会。
第十九条当事人在3人以上，并且有共同理由，可以推举代表人参加仲裁活动，代表人数由仲裁委员会确定。代表人在仲裁活动中的行为，对其所代表的当事人发生效力。
第二十条仲裁委员会应当自收到仲裁申请之日起15个工作日内作出受理或者不予受理的决定。决定不予受理的，应当书面通知申请人，并说明不予受理的理由。决定受理的，应当在作出决定之日起7个工作日内将仲裁申请书副本送达被申请人。
被申请人应当在收到仲裁申请书副本之日起15个工作日内提交答辩书和有关证据。被申请人没有按时提交或者不提交答辩书的，不影响仲裁程序的进行。
第四章仲裁庭的组成
第二十一条仲裁委员会处理人事争议案件，实行仲裁庭制度。
仲裁庭由3名以上（含3名）的单数仲裁员组成。简单的人事争议案件，仲裁委员会可指定1名仲裁员独任处理。
第二十二条仲裁委员会办公室负责从仲裁员名册中确定仲裁员组成仲裁庭。首席仲裁员由仲裁委员会指定1名仲裁员担任。
第二十三条仲裁委员会办公室应当自仲裁庭组成之日起5个工作日内，将组庭通知书送达当事人。
第二十四条仲裁员有下列情形之一的，应当自行申请回避，当事人也有权申请回避：
（一）是本案的当事人或者当事人、代理人近亲属的；
（二）与本案有利害关系的；
（三）与本案当事人、代理人有其他关系，可能影响公正仲裁的；
（四）私自会见当事人、代理人，或者接受当事人、代理人请客送礼的。
第二十五条当事人提出回避申请，应当说明理由，提供相关的证明材料，并在首次开庭前提出。回避事由在首次开庭后知道的，可以在最后一次开庭终结前提出。
第二十六条仲裁员是否回避由仲裁委员会主任决定，并通知当事人。
第二十七条仲裁员因回避或者其他原因不能履行职责的，应当按照本规定重新指定仲裁员。
第二十八条因回避等原因重新组成仲裁庭的，当事人可以请求已进行的仲裁程序重新进行，是否准许，由仲裁庭决定；仲裁庭也可以自行决定已进行的仲裁程序是否重新进行。
第五章开庭和裁决
第二十九条仲裁应当公开开庭进行。涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的案件，或者仲裁委员会认为不宜公开开庭的其他案件，不公开开庭。
对案情简单、仲裁委员会认为不需开庭的或当事人协议不开庭的，可以书面仲裁。书面仲裁应当在全面、准确掌握案件事实的基础上客观、公正地进行。
第三十条决定开庭处理的，仲裁庭应当于开庭前5个工作日内将开庭时间、地点等书面通知当事人。当事人有正当理由的，可以在开庭前3日内书面申请延期开庭；是否准许，由仲裁庭决定。第二次开庭及以后开庭的通知期限由仲裁庭决定，并不受上述期限限制。
第三十一条申请人经书面通知，无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的，可以视为撤回仲裁申请。被申请人经书面通知，无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的，可以缺席仲裁。
第三十二条仲裁庭开庭审理人事争议案件按照以下程序进行：
（一）由书记员查明双方当事人、代理人及有关人员是否到庭，宣布仲裁庭纪律；
（二）首席仲裁员宣布开庭，宣布仲裁员、书记员名单，告知当事人的权利和义务，询问当事人是否申请回避并宣布案由；
（三）听取申请人、被申请人的陈述，对需要进一步了解的问题进行当庭调查，对有关证据进行质证；
（四）听取申请人、被申请人的当庭辩论，并征询双方当事人的最后意见；
（五）根据当事人的意见，当庭进行调解；
（六）调解达不成协议时，应及时休庭合议并作出裁决；
（七）仲裁庭复庭，宣布仲裁裁决；
（八）对当庭难以作出裁决或需要提交仲裁委员会决定的疑难案件，仲裁庭可以宣布择期裁决。
第三十三条当事人应当对自己的主张提供证据。
仲裁庭认为需要可以要求当事人补充举证，当事人在仲裁庭规定的合理期限内不举证的，或者举证超过规定期限的，应当承担举证不能的法律责任。
仲裁庭认为必要时，可以自行收集证据。仲裁庭向有关单位查阅与案件有关的档案、资料和证明材料，并有权向知情人调查，有关单位和个人不得拒绝。
第三十四条证据应当在开庭时出示，当事人可以质证。
证据由仲裁庭认定并查证属实，才能作为裁决的根据。
第三十五条当事人在仲裁过程中有权进行辩论。辩论终结时，首席仲裁员或者独任仲裁员应当征询当事人的最后意见。
第三十六条仲裁庭开庭应当制作笔录。当事人或者其他仲裁参与人认为对自己的陈述记录有遗漏或者差错的，有权申请补正；如果不予补正，应当记录该申请。
笔录由仲裁员、记录人员、当事人或者其他仲裁参与人签名或者盖章。
第三十七条仲裁委员会及其工作人员、仲裁庭对案件中所涉及的国家秘密、商业秘密或者个人隐私应当保密。
第三十八条仲裁庭处理人事争议应当先行调解，在查清事实、分清责任的基础上促使当事人双方自愿达成协议。协议内容不得违反法律、法规。
第三十九条调解达成协议的，仲裁庭应当根据协议内容制作调解书。调解书应当写明仲裁请求和当事人协议的结果。调解书由仲裁庭成员签名、双方当事人签名、加盖仲裁委员会印章，送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后，即发生法律效力。
调解未达成协议或调解书送达前当事人反悔的，仲裁庭应及时裁决。
第四十条在仲裁裁决前，申请人撤回申请，仲裁委员会可以审理同意并予以结案。
第四十一条仲裁庭由3名（或者3名以上）仲裁员组成，裁决前应当对仲裁案件进行评议，记录人员应当制作评议记录。裁决应当按照多数仲裁员的意见作出，少数仲裁员的不同意见可以记入笔录，仲裁庭不能形成多数意见时，裁决应当按照首席仲裁员的意见作出。
仲裁庭由1名仲裁员独任的仲裁案件，裁决由仲裁员直接作出。
第四十二条仲裁庭对重大的或者疑难的人事争议案件的处理，可以提交仲裁委员会讨论决定；仲裁委员会的决定，仲裁庭必须执行。
第四十三条仲裁庭处理人事争议，一般应当在仲裁庭组成之日起60个工作日内结案，案情复杂需要延期的，经仲裁委员会批准，可以适当延期，但延长期限不得超过30个工作日。
第四十四条仲裁庭应当在裁决作出后5个工作日内制作裁决书。裁决书应当写明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果；仲裁费用的负担、裁决日期。裁决书由仲裁庭成员签名并加盖仲裁委员会的印章。
第六章执行与监督
第四十五条当事人对仲裁裁决不服的，可依照有关法律、法规的规定，自收到仲裁裁决之日起15日内，向人民法院提起诉讼；期满不起诉的，仲裁裁决书即发生法律效力。
第四十六条当事人对发生法律效力的仲裁裁决书和调解书应当依照规定的期限履行。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行的，另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。
第七章法律责任
第四十七条当事人及有关人员在仲裁过程中有下列行为之一的，仲裁委员会可以批评教育、责令改正；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关按照有关规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）干扰仲裁活动，阻碍仲裁工作人员执行公务的；
（二）拒绝提供有关文件、资料和其他证明材料的；
（三）提供虚假情况的；
（四）对仲裁工作人员、仲裁参加人、证人进行打击报复的；
（五）其他严重违反本办法规定的行为。
第四十八条仲裁员有本办法第二十四条第四项规定的情形，且情节严重的；或者在仲裁案件过程时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为的，应当依法承担法律责任，仲裁委员会应当将其除名。
第四十九条仲裁委员会办公室工作人员在仲裁活动中徇私舞弊、收受贿赂、敲诈勒索、滥用职权、侵犯当事人合法权益的，由所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章附则
第五十条人事争议的当事人参加仲裁活动，应当按照有关规定交纳仲裁费用。收取仲裁费用的标准和办法，按省有关规定执行。
第五十一条本办法自2006年9月20日起施行。本市过去有关规范性文件与本规定不一致的，以本规定为准。
农村征地社会矛盾与法律监管对策研究
闫凤翥
【内容摘要】
农村征地社会矛盾是新时期农村出现的新的、特有的社会矛盾。征地社会矛盾是指因政府实施征收土地行政行为产生的以土地人身依附关系衍生的征收土地收益分配社会矛盾法律关系的总称。征地社会矛盾产生的原因主要是立法不健全、执法不严格、行政法律监管不到位、司法审查薄弱、滥用村民自治权等。为避免因征地导致的农村新的社会矛盾发生，必须大力完善有关征地、土地收益分配、农村集体经济组织成员管理法律、法规建设；明确各级政府行政监督、管理职责；强化司法审查作用，改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径等。
【关键词】农村征地 社会矛盾 法律监管 解决策略
【正 文】80年代前，农村社会矛盾主要是生产队年度结算分配产生的分粮矛盾；80年代至20世纪末农村社会矛盾主要是乡村统筹提留引发的再分配矛盾；进入21世纪以后农村大量土地被征收，2006年全面免除农业税及乡村统筹，国家实行粮食补贴政策，农村社会矛盾演变为征地社会矛盾。计划经济向市场经济转轨时期，因征收土地引发的大量严重的农村社会矛盾，被胡锦涛总书记认为是构建和谐社会必须解决的三大热点问题之一。所以，建立以科学发展观为基本指导思想的征收土地、征地收益分配法律制度是解决农村征地社会矛盾、促进农村和谐发展的基本途径。明确各级政府行政监督、管理职责是解决农村征地社会矛盾基本手段。强化司法审查作用，改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念是解决农村征地社会矛盾的基本保障；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径是解决农村征地社会矛盾的基本方法。
近几年，政府及国土部门比较重视征地补偿足额到位的监督管理，对集体经济组织土地收益分配层次的法律监督和管理不太关注。缺少从维护农村社会和谐稳定的政治高度进行监管和研究。本文以笔者承办的大量农村征地社会矛盾实际案例为基础，着重从化解农村征地社会矛盾，创建农村和谐发展、维护农村社会稳定的高度，全面研究并提出解决农村征地社会矛盾问题的对策。
一、土地收益分配矛盾是农村征地社会矛盾的主要表现形式
土地收益分配是指农民集体经济组织依法经营管理本集体所有的土地或集体土地被依法征收所获得的收益，经集体成员大会民主决定，依法在本集体成员内部实行分配的行为。当前，土地收益分配矛盾主要表现为以下 类型。
（一）截留型土地收益分配矛盾
2009年7月因修建大广高速公路需要征收河北衡水市某村120亩耕地，征地补偿费标准为每亩28000元。村委会决定给被征地户每亩15000元，其余归集体统一使用，村民不同意村委会的分配方案，征地款一直没有落实。就在建设单位即将在该村被征收的土地上施工时，该村很多被征地农民自发的到即将施工的土地上静坐，阻止施工人员施工。农民认为补偿标准低于河北省政府规定的80%比例标准，要求村委会给予增加比例标准，遭到村委会拒绝，随后找到镇政府，当地镇政府答复：村委会每亩给15000元补偿合法，村民又找到市政府，市政府答复这属于村民自治范围，政府无权干预。承建单位向被征地农民说明高速指挥部已全部按河北省政府规定支付了全额征地补偿费时，农民根本不予理睬，一方面继续采取静坐的方式来向地方政府示威，表达自己的不满情绪，另一方面找律师代理维权。笔者接受委托后立即赶到现场，经过笔者的法律咨询后村民同意撤出现场恢复施工，经过笔者与政府等有关部门的沟通和建议未能奏效。于是，代理农民启动了行政监督申请程序，要求所在镇政府作出行政监督决定，责令村委会依据河北省政府2:8比例标准执行，为被征地户每亩增加5200元安置补助费。镇政府在接到申请后明确表示不予监督，随后将镇政府的不作为问题，行政复议至某县政府，该县政府认为不属于复议范围，仍不作为，又将某县政府复议至沧州市政府。在沧州市政府过问下，镇政府才出面监督，村委会同意按河北省政府文件规定执行2:8分成并补发了安置补助费。本案中高速公路建设单位所给予的征地补偿费符合河北省政府的规定，村委会以壮大集体经济为由擅自制定“土政策”截留被征土地农民的安置补助费，引发征地矛盾。该镇共7个村均存在该问题，被征土地农户均表示不同意村委会制定的“土政策”。这是一起典型的截留型征地收益分配矛盾。
（二）克扣型土地收益分配矛盾
在征地补偿款从上级政府经过乡镇政府再到村委会，然后再从村委会发到农户手中，一级一级的转汇。有的被县级部门克扣，有的被乡镇政府克扣、有的被村委会克扣，甚至有的还存在贪污、挪用的违法犯罪现象。实践中主要表现有两种：一种是擅自降低补偿倍数克扣补偿。例如，承德市某县政府就是通过与村委会签订协议方式，擅自将省政府批准的补偿30倍改为20倍。当地政府直接克扣了征地款10倍差额。应补偿15万元的补偿标准改为倍数为20倍后补偿降到10万元，由此引发村民上访长达7年。第二种是擅自降低产值标准克扣征地补偿款。例如：唐山某市征收的耕地属于菜地，但是按水浇地产值上报省政府，省政府按照水浇地1300元/亩产值标准30倍倍数标准批准征收。按照唐山市政府18号令规定的菜地产值标准是2000-2500元/亩，水浇地产值标准是1100-1300元/亩。两者相差元900-1200/亩，此次共征收79.18亩菜地，被克扣补偿2137860-2850480元。
（三）假借“村民自治”型土地收益分配矛盾
邯郸市某村，因城市建设需要被征收土地80亩，土地补偿费每亩2万元，安置补助费每亩8万元，是该村历次被征地补偿最高的一次，在补偿分配问题上农户之间产生意见分歧，没有被征到土地的户认为应按以前补偿标准发放，这些户占全村享有表决权人数的80%；被征到土地的户要求按本次补偿标准执行，占全村享有表决权的20%。于是，村党支部、村委会制定了民主决策方案，让全村有表决权的农民采用“村民自治”的办法，通过“民主”投票表决方式决定给予被征土地户安置费标准。显然，表决的结果是没有被征地户的意见占绝大多数，按照“少数服从多数”的民主原则，被征到土地的户每亩少分安置补助费3万元。被征到土地的户坚决不同意表决结果，引发群体性上访，上访得到的答复结论是：属于“村民自治”问题，政府、法院均无权干涉。
（四）分配权利缺失型征地收益分配矛盾
这类矛盾主要反映在村委会在确定土地补偿费分配对象的标准时随意限制或取消分配成员资格而引发矛盾。农村中有一群特殊身份的人员，如婚嫁女、入赘女婿、离婚或丧偶妇女其所生子女；交纳入户费的迁入人员；户口迁入县城人员；五保户收养的子女；大中专在校学生；服役的义务兵；超生的子女；服刑人员和刑满释放人员。村委会在制定土地补偿分配对象时常因这些问题发生矛盾。这些特殊人员情况不尽统一，是否属于村集体组织成员，是否具备土地补偿费分配主体资格没有一个可执行的界定政策或法律规定，村委会在确定分配对象时有的村就属于分配对象，有的村就不属于分配对象。张家口市某村在制定土地补偿分配对象时，将已经嫁出女，不论是否有无承包土地一律不享受土地补偿分配权，由于这个村属于县城，全村有120多姑娘出嫁后没有迁出户口，有的当年嫁给非农业家庭，由于两元户口体制无法迁出户口，有的嫁到县城外的村不愿意到农村生活就在县城租房或购房居住，有的还一直承包着耕地，有的虽然没有承包土地，但是按照家庭户口承担多年的“三提一统”费用，有的还取得了宅基地使用权，长期居住在村内。2008年6月有60多位出嫁女联名向当地乡政府反映该问题，但至今因村委会以其不属于集体成员为由拒绝分配土地补偿费，这些人到底是否属于该村集体组织成员？一是没有集体组织章程来规定成员资格的取得和丧失的规定；二是没有政府主管机关的裁决或确认机制；三是没有该类纠纷的司法救济途径。致使该类纠纷长期得不到有效化解，引发大量社会矛盾。
（五）分配方式不规范型征地收益分配矛盾
冀港律师事务所在2009年代理和咨询的河北省范围内的土地纠纷案件共计862件。分析结论是：征地补偿标准偏低的占54%，征地收益分配不合理占31%，征地程序不合法占12%，违法征占地占3%。考虑到所谓的补偿标准偏低往往是实际的土地补偿被提取一定比例的结果，广义上的征地收益分配不合理占案件比例肯定要高于31%。
在征地收益分配纠纷案件中归纳一下，基本有四种分配形式：一是按人口分配；二是按承包土地亩数分配；三是按人劳比例分配；四是按人地比例分配。由于众口难调，发放形式的选择不当，引发了不少矛盾，大规模的上访案件也不断增加。
为此，我们制作了“假如您觉得征地收益分配不公平，您选择哪种方式解决？”的调查问卷，参加问卷的有全省11个地市的农民共1893人。其中，选择与集体协商解决占8%，选择上访的比例占33%，超过了选择“与集体协商”这种解决方式25个百分点，选择通过法律途径的占14%，选择拒不交出承包地的45%，超过了选择“通过法律途径”解决方式29个百分点。我的结论是：征地收益分配形式多样性，容易引发征地社会矛盾。
（六）政策模糊型征地收益分配矛盾
2008年12月31日，河北省人民政府发布了《关于实行征地区片价的通知》（冀政〔2008〕132号）。该通知规定：“土地补偿费20％归集体经济组织，80％归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户；被征土地没有土地使用权人和集体经济组织未发包以及实行其他方式承包的土地，土地补偿费全部归集体经济组织，由村集体经济组织依法分配或者使用。”这里提出80%土地补偿费归被征土地的土地使用权人的概念就是一种政策模糊型矛盾诱因。大家都知道，国家征收土地补偿项目一共有四项：即土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、社保金补贴费。实行区片地价的应包括土地补偿费和安置补助费两项其称谓应为征地区片补偿价，但是该通知引用了“土地补偿费”概念。加之在没有区片地价前的2004年10月国务院解禁土地补偿费使用规定，准许农民对土地补偿费进行分配，分配比例同样是2:8的分配比例。这样，引起很多被征地户向政府讨取安置补助费，地方干部又对土地法律理解不清，简单答复“都有了”导致征地收益分配矛盾的大量不必要的发生。更重要的是将“土地使用权人”列入分配主体更加造成模糊型征地收益分配矛盾，农村以家庭为单位的承包土地体制已经建立30年了，土地承包权人是农村集体成员，依据《土地管理法》规定属于被安置的农业人口才能有权获得安置补助，才是征地收益分配的主体。农村土地使用权人主体不一定是被安置的农业人口、更不一定是征地收益分配的主体。目前，被征土地使用权人有以下几种主体，一是家庭土地承包户，该主体作为分配主体毫无问题，本条中与土地使用权人已经并列规定，显然，不包括家庭承包户主体；二是土地流转后的耕种人是法律意义上的土地使用权人，该类主体显然不能直接确定为征地收益分配的主体。但是现实农村土地承包活动中，这类主体已经存在并随着流转的发展不断增加。在征地收益分配过程中这类主体，依据该规定提出分配要求引发征地收益分配矛盾。三是集体建设用地使用权人一部分是农户宅基地，还有一部分集体建设用地已经租赁给企业或个人使用，这些人或企业显然是法律意义上的土地使用权人，当一家企业占地被征收，如果提出参与该企业被征土地的收益分配，依据该条规定就应支付给区片地价的80%。当然农民肯定不同意于是双方发生分配矛盾在所难免。2009年我所就接受邢台一家企业要求分配地价的民事诉讼代理，我们代理村委会，在一审败诉，二审才撤销一审判决，驳回了企业诉讼请求。可见，该类主体也是征地收益分配矛盾的主体。四是集体养殖用地、林地的养殖户和种植户，村里将一些鱼塘、沟池、荒坡承包给有特长的农户进行植树、养鱼、养猪等，这些农户同样是土地使用权人，当所使用的土地被征收时，依据该条向村委会主张分配权利必然引发征地收益分配矛盾。
因此，制定政策不能概念模糊，一定要严谨否则就是矛盾的隐患。这里建议河北省政府立即修改一下。
二、农村征地社会矛盾的主要成因
（一）立法不健全造成监管缺位
第一，立法的指导思想存在偏差。其中，主要表现为对农村征地引发矛盾认识上的偏差，片面认为农民不配合政府征收土地就是破坏和谐，农民找律师维权就是不稳定。只重视处置农民阻工、群体性上访的立法，而忽视了如何让农民有畅通的救济途径、各部门职责严谨的接待调解农民的诉求立法；只重视政府及相关部门权力大小的分配，忽视了政府及相关部门如何避免征地矛盾发生问责的分配；只重视村委会配合政府工作政策规定，忽视了政府如配监督村委会落实法律法规的政策规定；只重视补偿款到位，忽视了到位后的分配监管。
第二，法律空白严重影响分配的合理性。例如，对农村集体土地被征用后，在确定土地补偿费在村集体与承包农民之间分配比例时，我国法律没有规定统一的标准，我省也没有及时制定指导性意见。这就让村集体在提取比例时出现无法可依的现象。又如，在确定分配对象时没有统一的标准，集体经济组织没有统一的章程，如何确定本集体组织成员资格无法可依。这使征地收益分配活动容易出现很大的混乱。
（二）村民自治超越法律范围监管不力
第一，很多农民不能摆脱传统不良观念的束缚，对享有分配权的妇女或其他家庭成员的权利进行剥夺。他们认为“嫁出去的姑娘，就等于泼出去的水”，所以就不能再回家参与分配。以此观念的分配方案不能得到有效的监督和撤销，让其肆意泛滥，已经成为矛盾的主流。
第二，一些村委会法律意识比较淡泊。在遇到分配对象如何确定时，村委会故意制定与法律相悖的村规民约，侵犯部分村民的合法权益，助长了少数村干部独断专行的作风。村民要求政府监督往往被拒绝，法院无法可依进行监督。
第三，部分农民在遇到征地收益分配不公时，喜欢采取堵路、堵工的方式表达不满，还有的进行威胁，甚至实施武斗。
三、完善土地收益分配法制建设是当务之急
为了尽可能减少征地补偿分配引发的矛盾，就必须大力完善征地收益分配法制建设，分别在立法、执法、司法和守法等环节做出相应的努力。
（一）健全征地收益分配立法
我国在征地收益分配方面处于立法空状态。因此，省级立法是填补法律法规空白的有效手段，应结合我省省情抓紧制定地方性法规和规章。
第一，制定我省农村集体经济组织章程立法。
农村集体经济组织是土地所有权的代表，是物权法中非常重要的法律主体。应尽快制定农村集体经济组织章程，明确规定集体性质、土地所有权范围、承包土地管理、成员资格的取得和丧失、成员的权利和义务。
土地所有权蕴涵的经济利益涉及到国家、集体和个人。对土地集体所有制性质是“共同共有”还是“按份所有”，应该作明确的规定。因为这关系到农民、村组以及村经济组织的法律地位和利益分割，这样才可以让村集体在征地收益分配时做到有法可依，减少村民与集体之间的矛盾。
第二，制定我省征地收益分配方式规章。目前法律法规对征地补偿发放方式没有统一的规定，实践中的方式多种多样，有的比较合理，有的就不怎么合理。法律的规定应该让农民能够有充足的资金及时进行再生产或用于其他方面，让农民从生活上得到保障，在心理上得到稳定。明确分配方式、程序、救济途径等是化解征地收益分配矛盾的最有效方法。
第三，对几类特殊分配主体的收益分配权作统一的规章规定。第一类是在校就读的大中专学生。他们在校期间或未就业前应该享有与原户籍所在地村民同等的待遇，参与村里的征地补偿分配。第二类是农业户口的在服役的义务兵。在部队服役的义务兵应享与有村民同等的待遇。要让他们安心为国效力，就一定要严格保护他们的合法分配权利。第三类是服刑人员。他们的合法分配权利不应被剥夺，而应该得到保障。这样就可以使他们在刑满释放后有足够的资金从事生产。第四类是妇女和儿童，这些人均属弱势群体，在征地收益分配中往往被侵害，应立法加以规定。
（四）严格征地收益分配执法是长效之法
第一，各级政府（主要是区县和乡镇两级政府）要严格执法。一要严格履行对村委会的法律监督只能，纠正村委会超越法律的所谓村民自治行为。严格执行《中华人民共和国土地管理法》的规定，各级政府严禁有关部门截留土地补偿费，切实按照标准发放征地补偿费，保证失地农民能够得到足额的补偿。
第二，村委会要严格执法。村委会应该依法制定村规民约。这是妥善解决征地补偿费分配纠纷的一项重要措施。还要禁止村委会实施名为借款、实为分配的行为。为了使村委会人员能够按法律法规执行征地补偿费的分配，还必须加强对分配情况进行监督。此外，他们还应该树立正确的法律价值观念，因为任何法律都可能会与社会经济，政治和文化等出现不适应，不协调，或出现漏洞。正确的法律价值观念有利于法律的正确执行，确保正当的利益得以实现。
（五）加强征地收益分配司法救济和合法审查
第一，加强司法的独立性。只有司法的独立得到保障，才能更好地让司法机关在处理相关问题时能够以更加公正的态度进行审查。在此基础上，才能以公平的原则去处理村民与政府或村委会在征地补偿分配问题上的纠纷。这样才能让农民都有一种可以通过司法途径解决分配纠纷问题的信心。
第二、加强上级司法机关对下级司法机关的监督。进入法院的土地补偿分配纠纷一般都是相当复杂的纠纷。在各种因素的作用下，基层法院对于纠纷的审判，时常出现这样那样的问题，特别是审判不公的问题。为此，我国的诉讼法设立了上级司法机关对下级司法机关的监督制度，在强大的上级监督下，基层法院对于土地补偿分配纠纷的处理，就有较大的可能避免不公正的判决。
