沈阳市地源热泵系统建设应用管理办法

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论劳教教育效果评估体系的科学化

山东省枣庄市薛城区司法局 郭金秋 277000

内容提要：劳动教养机关是我国特有的行政处罚的执行机关。衡量和评估其工作绩效的有效方法是看其教育效果，即教育质量的高低。作为世界上独一无二的制度，对其教育效果的评估体制的研究，是处在参考监狱相关体制基础上的探索阶段。形势的发展和劳教工作的现时情况，需要尽快建立科学化的劳动教育评估体系，以便对劳动绩效有一个客观的评价尺度，进一步提高教育质量，为社会安定、经济发展作贡献。本文就建立科学化的劳动教育质量评估体系稍作探讨。
当前，影响教育改造工作功能体现和深化发展的一个重要因素，就是缺乏科学的教育改造工作质量评估体系。客观上，教育工作的质量标准难于行政管理、劳动生产的质量标准的确定，教育改造工作以人的思想为对象，以人为“产品”，产品质量的根本标准是把违法犯罪人变为社会人。但由于人的层次性、差异性，由于人的变化受到多种因素影响的规定性，决定了教育评估的复杂性。对劳教人员进行思想矫治是对其教育改造的核心，但对于劳教人员思想改造的变化和效果是很难用对物质生产一样的方法来鉴定的。教育改造的成效是隐蔽的、长效的，且具有渐进性的特征。对它的评估，随着对劳教人员的违法犯罪原因、思想改造规律的科学认识的发展才能逐步接近科学。
一、劳教、劳教教育评估体系现状：教育评估虚化影响了教育价值的体现和教育信念的维护
目前，由于缺乏科学的教育改造工作质量评估体系，使现行的教育改造工作考核重工作考核轻质量工作，割裂了教育过程和教育效果之间的关系，存在形式化、模糊化、终极化的缺陷，不能准确的反映教育改造工作的功能和作用。
㈠、形式化。调查发现，劳动教养所的教育改造工作标准制定有形式过程的倾向，常见的是集体教育看“三率”，即入学率、到课率、及格率；社会帮教看活动的次数；个别教育看谈话次数、“四知道”及格率；劳教人员的改造效果看思想汇报的多少等等。强调工作的要求，缺乏质量的标准，重视教育活动的开展，忽视教育效果的分析，因此，教育改造工作往往是“投入多、产出少”，针对性不强，有效性不足，助长了形式主义倾向。
㈡、模糊化。在衡量教育改造工作量上，缺乏对教育效果的有效评估，习惯于用劳教人员的违纪率，生产值等反映，以至于有的干警反映“教育都是大箩筐，什么成果都是教育结果，什么成果都难说是教育结果”。教育改造工作融于劳教所的各项任务，但是如果教育不能对调动劳教人员改造和劳动的积极性上的作用做出定性或定量的评估，就不能直接体现教育改造价值。简单地用劳教人员的表现和其生产的产值来反映教育的改造效果，显然就会虚化教育改造的价值。
㈢、终极化。我们通常用改好率或重犯率作为教育改造工作的质量评估指标，以改造工作的终极目标代替改造工作目标，使教育改造工作目标陷入了一个误区。这种标准的缺陷在于：一是用笼统代替了个别。如果用改好率来衡量教育改造工作的质量，那么“中国的重犯率仅10?不到”①，是否就可以说明教育改造工作的成效呢？如果无视违法犯罪个体的改造历程和变化发展，教育改造工作就等于空中楼阁，没有了现实的、客观的基础。二是用终极目标代替了变化过程。预防犯罪，降低重新犯罪是刑法处罚的根本目的，是劳教教育工作的终极目标。不用阶段性的近效目标来衡量，既抹杀了劳教人员的个体差异，又使改造工作的效能处于隐性状态，看不见、摸不着。三是以偏概全。违法犯罪或重新违法犯罪都是犯罪人个体与社会各方面综合作用的结果，用重犯率这样综合作用的衡量指标单方面评价劳教教育工作乃至劳教所的教育改造工作，责则不当，褒则过奖，有失公允。因此，这样的质量指标形同虚设，没有质量标准的工作怎么来追求质量？
报载，一位外国商人说“中国存在着制造假冒伪劣商品没有犯罪感的文化”。我们也不妨说，劳教系统存在着教育改造上搞形式主义没有负疚感的心态。之所以造成这种现象，深究原因，恐怕与没有明确的符合实际的质量评估体系有关。没有质量评价，就无以从实际出发，人们只能关注形式本身，而且工作的随意性很大，这也是教育改造工作形式主义泛滥的重要原因之一。由于没有科学的质量评估，即使教育改造工作失去工作标准，失去工作目标，又动摇了干警对教育改造工作地位和作用的认识，还影响了对教育改造工作者的工作能力和价值合理评价，造成了“做好做坏一个样”、“做的多批评也多”的状况，抑制了广大干警从事教育改造工作的热情性、积极性和创造性。
二、关于劳教教育改造质量及改造质量标准
顾名思义，改造是指“根本上改变旧的，建立新的，使起适应新的形式和需要”。质量是指“产品的优劣程度”。我们改造劳教人员的过程，就是打破劳教人员旧的违法犯罪定形，矫治其违法犯罪思想，建立起正常的心理结构，使其回归社会后不致再危害社会。改造质量标准是指衡量和评价劳教教育改造质量的准则。对于违法犯罪质量改造标准，必须把握几个要点：首先劳教教育改造质量标准是产品质量标准，但应体现其升华的一面，即正视改造的特殊性。对思想的评价标准应以量变为基础，以质变为准绳，要衡量劳教人员改造质量的高低就看劳教人员解教时的综合状况。其次，教育改造质量标准应采用法律标准。当前教育改造质量标准和法律标准、社会标准一般按重犯率来衡量教育改造质量的高低，法律标准是按法律规定来评价教育改造质量的优劣。由于重新违法犯罪是一种社会现象，原因是复杂的，因此将其作为标准来衡量劳教所的工作效绩是有失公正的，法律标准时国家意志的体现，具体有权威性，也代表着我国广大人民的利益，因而是可取的标准。第三，教育改造质量标准不是一成不变的，它是随着社会的发展和形式的需要而发生变化,是随着国家法律的修改而变化，具有鲜明的时代性。第四，教育改造质量标准至今仍未有具体的评估体系，现行的评价途径和方法有经验型、理想型和随意型三种方式，但没有具体的评估体系，使得操作中存在随意性、主观性和人为因素，不能如实反映劳教机关工作的优劣和教育改造质量。现状呼唤切实可行的科学化评估体系。
一个时期的工作成效，劳动教养次序的安全稳定情况，经济增长情况，警察队伍素质是否提高等各种指标，确实反映了劳动教养的成效。然而，从劳教所总体来说，这些指标都不能从真实意义上反映出劳教工作的成效，当然也就不能成为检验劳教工作的标准。那么，什么样的标准才是检验劳教工作的标准呢？衡量劳教教育改造效果的标准只能是劳教人员改造质量是否得到了提高。
从“改造第一，生产第二”发展到如今的“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”，其根本一直都是把劳教人员改造放在首位，把提高劳教人员的改造质量作为最终目的和归宿。如果我们在工作指导思想上片面地追求表面的、暂时的效果，忽略了提高劳教人员改造质量这个根本性问题，劳教工作就会偏离法律规定的轨道，背离我国劳动教养的历史任务，就会“一叶障目，不见泰山”。
三、制定教育改造质量科学评估体系应坚持的原则
教育改造质量评估对于基层劳教所来说，是一个新课题，在制定评估内容及方法时，要坚持以下原则：
㈠、和实际相结合的原则。在制定评估内容时要结合劳教所改造劳教人员的实际，同时也要结合劳教人员改造特点。由于劳教人员的犯罪因素，在测评教育改造效果时，应根据教育改造对象主观恶习的深浅程度及其接受教育改造所出现的效果的相对量来进行。例如，对一个违法犯罪思想很严重的教育改造对象来说，如果对其教育改造已经使其原有犯罪思想减轻，犯罪恶习减少。那么，即使其仍未达到教育改造的基本要求，在其身上所体现的相对量改变，也应该作为教育改造成果的一部分，而不应该因未达到基本教育改造水平，以致抹灭其成果。
㈡、便于操作性原则。要充分考虑评估因素的多样性和复杂性，要考虑到评估方法的普及性和可操作性。劳教教养评估是一种应用性很强的体制。劳教教育评估的运用，充斥到对劳教人员实施教育改造的每一过程，细化到对劳教人员教育改造的每一天、每一个环节。因此，劳教教育评估体制应追求方法上的可执行性，不能只追求理论的标准，而忽视实践过程中的客观要求，只有操作性强的才便于普及推广。
㈢、定量定性原则。对教育改造质量的评估，一方面要有量的要求，即必须充分考虑影响劳教人员改造质量的因素，同时必须有定性的要求，使定性数据化、量化，减少随意性、主观性和人为因素。根据哲学中的质量互变原理，我们可以看出要改造劳教人员的思想，不仅要有量的积累，更要有质的飞跃。对劳教教育效果评估，就应该兼顾两方面，即看到教育评估过程中量的积累与变化。只有追求对质变的真实记录，定量定性相结合，才能得到最真实准确的评估参数。
㈣、兼顾突出原则。要充分考虑劳教人员行为和心理特点，兼顾到方方面面，同时又突出主要内容。劳教教育效果评估，应根据评估对象的具体情况，照顾到每个方面、每个环节，充分地、全面地从多角度进行评估，以求得到更贴近事实的结论。全面评估，系统记载，效果评估是为了了解和掌握劳教人员的改造情况和改造程度，明确劳教教育工作的优劣及工作效果。惟有全面地对劳教工作和劳教人员进行考察，才能真正地了解劳教人员改造的全过程真实地了解劳教人员的整个改造情况。避免由于片面性所带来的失实和失误，防止凭主观印象对劳教教育工作下结论，失去评估应有的作用。同时也应抓住重点，找出主要评估参数，从而使劳教教育效果评估有重点、有秩序地进行。避免评估工作的盲目性。
㈤、区别原则。违法犯罪具有多样化，某类劳教人员具有其类别特征，同时又具有个性化差异，所以在制定评估体系时要注意到每个劳教人员的差异性。由于劳教人员的违法犯罪经历的多样性，以及不同生活环境造就的不同人格等，违法犯罪恶习在不同的劳教人员心中扎根程度必然不一样。在对其进行教育改造过程中必然会出现“投入”和“产出”的差异性。
㈥、求实原则。由于长期缺乏科学的评估体系，原有经验型的评估方式存在重形式的弊端。因此，应结合干警的奖惩制打破形式主义，追求真实可靠的数据及量化指标。要求管教干警深入劳教人员生活、学习和劳动的三大现场，观察、了解、搜集各个犯罪人员的日常改造表现。劳教人员处于监管环境之中，在其未得到根本改造之前，其改造表现往往是消极被动的，甚至还会以假充真、以假乱真，以假象蒙混干警。有些劳教人员还可能以表面的积极表现，掩盖其背地里进行的违法犯罪活动。因此，对劳教人员进行考核、评估还应特别注意考察其犯罪本质和世界观、人生观的改造，对所有犯罪人员都要无一例外进行严肃、认真的考察。注意从考核中发现任何异常现象和不良苗头，透过各种错综复杂的表面现象，去了解他们真实的改造情况。做到腿勤、手勤、嘴勤和脑勤，能够透过现象看本质，了解劳教人员的实际表现，为评估工作提供可靠参数。
四、教育改造效果考核评定的方法
㈠、直接记录法。
所谓的直接记录法就是干警把犯罪无数个一时一事和当时当地的行为表现如实直接记录下来的方法。罪犯的行为表现是通过日常的一时一事所反映的，离开了一时一事就不能对罪犯的改造本质进行正确判断。当然我们在对罪犯进行改造时不能仅仅局限于一时一事，而应该把罪犯所有的一时一事综合起来全面考察。这样综合起来分析、研究、判断，就会找出规律性的东西，从而发现被考核人的行为轨迹，得到我们考核的结果。直接记录法的形式很多，如考勤法、“日准则”记录、“一事一记”、“好人好事记录”、“违规违纪记录”、“关键行为记录”、“通讯接见记录”、“危重分子改造记录”等等。
㈡、定量考核法。
所谓定量考核法是指监狱机关对罪犯改造表现按照同一的考核标准进行定量的分析，并以分数记录下来，以此达到考核目的的方法。在罪犯的行为表现进行考核时，运用定性分析的方法是很有必要的，它能够对罪犯的行为表现做出一般性的本质的概括，但定性分析也有其不足，这就是往往带有很大的模糊性和笼统性，特别是在罪犯进行比较时，往往可见性和可比性不强，界限和标准不清，而这一点正是定量考核法的长处所在。定量考核，即数据分析法可以对罪犯的行为表现做出比较准确和精确的分析，而且具有明显的可见性和可比性，能够使罪犯看到自己的不足和差距。
㈢、综合分析评定法。
所谓综合分析评定法是指监狱机关通过一定的组织形式，一定的程序对罪犯接受教育改造的效果进行较全面的综合的分析评定方法。在掌握和积累了大量的第一手资料之后，在教育改造工作进行相当长的一段时间或完成某一阶段的教育改造任务后，就需要对罪犯的教育改造效果和教育改造工作的总体情况进行全面的综合的分析，这是教育改造效果监内考核评定的必不可少的方法。综合分析评定既是一种对罪犯改造全面认真的定性分析，同时也是一种劳教干警集体把关，防止虚伪改造的罪犯受到奖励，严格保证考核质量的有效方法。这种方法的局限性是容易受到劳教干警主观因素，尤其是感情好恶的影响。因此这种考核方法要求考核者要做到实事求是、客观公正、一视同仁、秉公执法。
㈣、观察与谈话法。
观察谈话法是观察法和谈话法的合称。所谓观察法就是劳教干警对劳教人员的教育改造效果进行密切观察，并将观察到的情况即时予以记录、分析和总结的方法。这种方法是考核劳教人员教育效果的一种常用方法，也是一种最直接、最经济、最简单的一种方法。
运用观察法应注意以下三点：⑴要把观察到的情况及时记录下来，做到直接、如实记录，以防止靠记忆记录所产生的偏差。⑵观察要注意多角度、多侧面进行观察，才能做到真实可靠，结论正确可信。⑶要建立教育改造观察档案。为了使观察到的资料得以保存，为了使观察进一步科学化、规范化、制度化，建立劳教人员教育改造档案非常必要。谈话法又称访问法。它是指劳教干警通过与罪犯进行直接交谈来了解和考察劳教人员接受教育改造效果的方法。劳教干警在对与劳教人员进行谈话时，要特别注意谈话的时间、环境，加强谈话的艺术性，提高谈话的正式性和可靠性。同时，劳教干警还要对与劳教人员谈话时所得结果进行正确分析、研究，做到去伪存真、由表及里。
㈤、考试、考察法。
所谓考试法是指对劳教人员进行所掌握的政治教育、文化教育和技术教育知识和技能进行有目的的测验和考核方法。通过使用统一的试卷和统一的考核标准对劳教人员进行考试考核，就基本上能够检查出每个劳教人员在“三课”教育中所掌握的理论水平和技能水平，从而为教育改造效果的考评提供有力的佐证。通过考试考核，还能激发劳教人员学政治、学文化、学技术的热情，造成积极向上的学习氛围。
所谓的考察法是指对劳教个体和群体带有一定的意向或课题进行跟踪调查和观察的方法。在考察过程中，要注意跟踪的技巧，做到既不被劳教人员发觉，又不脱离劳教干警的视线。此种方法可以广泛地应用于某些重点罪犯，如反改造尖子的考查，也可用于对某一教育内容或专题结束后的教育改造效果考评。
五、教育改造质量评估体系的内容
现行的教育改造质量标准是守法公民。对守法公民的理解，从法学角度看，包括以下方面内容：（1）拥护社会主义制度和共产党的领导，积极参加社会主义现代化建设：（2）具有自食其力的能力或一技之长：（3）认罪伏法，能深刻反省自己的违法犯罪行为：（4）遵守国家的法律法规：（5）具有健康的个性心理。但是，若要真正用科学进行评价，使其变成可操作的评估系统，就必须制定科学的评估体系，特别是准确把握该体系的内容。因此，教育质量评估体系应包括以下内容：一是劳教人员思想的改造程度；二是劳教人员劳教期间的表现；三是健康人格的建立程度；四是再犯罪的可能性预测。
㈠、违法犯罪思想的改造程度。
犯罪学认为，一个人的犯罪行为是由于犯罪思想的外化而形成的。犯罪思想包括犯罪动机和犯罪目的，只有犯罪思想没有犯罪行为，就不是我国刑法的调控对象。犯罪思想只有遇到了合适的外部环境，才会产生犯罪行为。
基于以上理论，我们改造劳教人员，首先要把劳教人员关进劳教所，使之与产生犯罪的外部环境隔绝，减少违法犯罪的机会。其次，关键是在劳教所里改造其犯罪思想，这样才能从根本上预防和减少犯罪。所以我们在制定教育改造质量评估体系时，首先要看犯罪思想改造程度，如果劳教人员的犯罪思想没有被淡化或彻底根除，那么刑满解教回归社会后，遇到合适的犯罪环境，其犯罪思想会重新导致违法犯罪的产生。因此，犯罪思想的改造程度是教育改造质量评估体系的一个重要内容。
犯罪思想的改造是一个复杂的、渐进的过程，在实际工作中，如何认定劳教人员的犯罪思想被根除，应从以下几个方面定性：
一是对犯罪这种社会现象的认识程度；二是对自己罪错及危害的认识程度；三是认罪服判的程度，是否认罪服判，是否有无理申诉现象；四是对他人犯罪的态度，是否敢于揭发、制止他人的犯罪；五是对被害人和检举人的态度；六是劳教期间对违反所规的人和事的态度；七是团伙犯罪和其它成员的联系是否密切，以及相互间信息的关心程度；八是对社会治安状况、社会丑恶现象以及不正之风的看法，能否正确认识以上的社会现象。在制定评估体系时，在对犯罪思想改造程度准确定性的基础上，应该科学定量，减少人为、主观因素，这是科学评估的第一步，也是各项工作的基础。②
㈡、劳教人员劳教期间的表现。
劳教人员劳教期间表现是劳教人员个性和环境相互作用的结果，不同阶段改造的表现反映了该阶段劳教人员个性心理结构与改造情景因素相互作用的关系程度。劳教人员劳教期间表现的好坏直接影响其改造质量的优劣，只有将劳教人员劳教期间表现作为一项评估内容列入评估体系中，才能实事求是地评价劳教人员的改造质量，毕竟，劳教期间表现是劳教人员改造质量的外化因素之一。
劳教人员劳教期间影响改造质量的主要因素有以下几个方面：一是所内又犯罪情况；二是遵规守纪情况；四是受教育情况；五是劳动改造情况；六是与他人及干警之间的关系等。应在以上定性因素的基础上分析出评估量表因素模式，然后进行量化编制测试量表。在对各种因素模式进行量化时，应根据其影响程度即同体时间段来确定不同的分值。所制量表应从多角度、多方位进行测量，以求对劳教人员的改造表现有一个客观科学的评价。
㈢、劳教人员健康心理结构的建立程度。
劳教人员的违法犯罪是其犯罪思想外化的结果，改造劳教人员的过程就是一个不断打破其犯罪心理结构，帮助其重新建立正常、健康心理结构的过程，要对劳教人员的改造质量进行评估。心理学的评估是少不了的，而且它的分量也是很重要的。
首先，应进行心理测试。心理测评包括心理测试和心理评估两个阶段。心理测试是施测者通过分析被测者对所测内容的反应，用推理和数量化的分析方法，推测其心理品质的一种测量方法。③心理测试的目的是为心理评估提供参数，是心理评估的前提和基础。因此，必须在测试过程中，做到客观、可靠、准确和有效。包括对社会的认知水平，对社会的情感水平，自我调控意志的能力，法律观建立的程度，世界观、人生观、道德观的建立以及健康心理结构建立的程度，进行心理测试得出一个初始的结论，以便于有针对性的对劳教人员进行矫治，并为科学评估提供量化的对照参数，便于得出科学的评估结论。
陕西省咸阳市人民政府办公室


咸阳市人民政府办公室关于印发咸阳市深化医药卫生体制改革2011年度主要工作安排的通知

咸政办发〔2011〕39号


各县市区人民政府，市人民政府各工作部门、派出机构、直属事业机构：
《咸阳市深化医药卫生体制改革2011年度主要工作安排》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。



二〇一一年四月二日



咸阳市深化医药卫生体制改革2011年度主要工作安排


2010年，全市医药卫生体制改革在市委、市政府的正确领导下，按照“保基本、强基础、建机制”的总体要求，紧紧围绕医药卫生体制改革近期五项重点改革任务，全面落实子长会议精神，扎实推进基层医疗卫生机构内部机制改革，及时启动县级公立医院改革和县镇一体化管理改革试点，圆满完成了各项工作任务。为进一步明确目标任务，扎实有效地推进改革，按照《陕西省人民政府办公厅关于印发陕西省深化医药卫生体制改革2011年主要工作安排的通知》（陕政办发[2011]17号）精神，结合我市实际，现就全市2011年主要工作安排如下：　　
一、总体要求
坚持以科学发展观为统领，继续围绕“保基本、强基层、建机制”的要求，统筹推进医药卫生体制五项重点改革。全面推进基层医疗卫生机构综合改革，新的运行机制基本建立；初步建立国家基本药物制度；公立医院改革试点不断深化，体制机制改革取得实质性进展；公共卫生服务均等化水平进一步提高；全面完成医药卫生体制改革近期五项重点任务，医疗费用过快增长得到有效控制；医药卫生体制改革三年任务基本完成，为下一步深化改革奠定坚实基础。　　
二、2011年医改主要工作任务
（一）进一步扩大基本医疗保障覆盖面，实现应保尽保。
1．巩固新型农村合作医疗（以下简称新农合）覆盖面，新农合参合率巩固在95%以上。（市卫生局负责）　　
2．将城镇各类人员纳入医保范围，城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险参保人数达到107.8万人，参保率达到95%以上。妥善解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保问题。将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围。进一步做好城镇非公有制组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加城镇职工基本医疗保险工作。促进失业人员参保。落实灵活就业人员、未建立劳动关系的农民工等人员选择性参保的政策。（市人力资源和社会保障局、市教育局、市工信委、市财政局负责）
（二）提升基本医疗保障水平，减轻群众医疗负担。
3．提高补助标准。对城镇居民医保和新农合财政补助标准提高到每人每年200元。（市财政局负责，市人力资源和社会保障局、市卫生局配合）
4．提高报销比例。城镇居民医保、新农合政策范围内住院医疗费用支付比例达到70%左右。城镇职工医保、城镇居民医保和新农合政策范围内统筹基金最高支付限额原则上分别提高到当地职工平均工资、居民可支配收入和全国农民人均纯收入的6倍以上，且不低于5万元。
鼓励城乡居民看中医、用中药。提高职工、居民和参合农民政策范围内门诊、住院费用中医药费用报销比例，在现有报销比例基础上提高10%。（市人力资源和社会保障局、市卫生局分别负责）
5．扩大门诊统筹范围。将基层医疗卫生机构使用的医保目录药品和一般诊疗费按规定纳入城镇居民医保门诊统筹和新农合门诊统筹支付范围。积极探索职工医保门诊统筹。（市人力资源和社会保障局、市卫生局负责）
6．按照省上统一安排，推行儿童白血病、先天性心脏病保障工作。逐步开展尿毒症、艾滋病、乳腺癌和宫颈癌等病种保障试点工作。（市卫生局、市民政局、市人力资源和社会保障局负责）
7.加大医疗救助力度，扩大救助范围，建立完善救助制度。资助困难人群参保参合。资助范围从低保对象、五保户扩大到低收入重病患者、重度残疾人、低收入家庭老年人等特殊困难群体。逐步降低、取消医疗救助起付线，对经医保报销后仍难以负担的医疗费用给予补助，政策范围内住院自付费用救助比例原则上不低于50%。探索开展重大疾病救助试点。鼓励社会力量向医疗救助慈善捐款，拓宽筹资渠道。（市民政局、市卫生局、市人力资源和社会保障局负责）
（三）提高基本医保经办管理水平，方便群众就医结算。
8．大力推广就医“一卡通”，实现参保人员统筹区域内医疗费用即时结算（或结报）。加强异地就医结算能力建设，开展省（区、市）内异地就医即时结算，探索以异地安置的退休人员为重点的就地就医、就地即时结算。做好农民工等流动就业人员基本医疗保险关系转移接续工作，研究缴费年限累计计算相关问题。（市人力资源和社会保障局、市卫生局、市物价局、市财政局负责）
9.加强医疗保障基金收支预算管理，建立基金运行分析和风险预警制度，控制基金结余，提高使用效率。职工医保统筹基金结余累计控制在上年度平均支付水平的6至9个月，最多不超过15个月。城镇居民基本医疗保险统筹基金当期结余率控制在5%，累计结余控制在15%；新农合统筹基金当期结余率控制在15%以内，累计结余不超过当年统筹基金的25%。（市人力资源和社会保障局、市卫生局、市财政局分别负责）
10. 发挥医疗保障对医疗服务供需双方的引导和对费用的制约作用。医保支付比例向基层医疗卫生机构倾斜。改革医疗保险支付方式，大力推行按人头付费、按病种付费、总额预付等支付方式。（市人力资源和社会保障局、市卫生局分别负责）
11．加强医疗保险对医疗服务的监管。加强定点医疗机构和定点零售药店的动态管理，建立完善医疗保险信用等级评价制度，推行定点医疗机构分级管理，进一步规范定点医疗机构和定点药店的服务行为。研究逐步将医保对医疗机构服务的监管延伸到对医务人员服务行为的监管。依法加大对欺诈骗保行为处罚力度。（市人力资源和社会保障局、市卫生局、市食品药品监管局分别负责）
12.职工医保、城镇居民医保实现市级统筹，为下一步实现省级统筹做好基础性工作。进一步提高新农合统筹层次。做好各项基本医疗保障制度政策和管理的衔接，实现信息共享，避免重复参保、重复享受待遇。（市人力资源和社会保障局、市卫生局、市财政局、市民政局分别负责）
13. 积极探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的医疗需求。做好基础调研工作，尽快启动省上在我市开展的基本医疗保障之外的大病商业保险试点。（市人力资源和社会保障局、市卫生局负责）
（四）初步建立国家基本药物制度，满足群众基本用药需求。
14.进一步实施好国家基本药物制度，基层医疗卫生机构（包括村卫生室）实行药品零差率销售，提高实施的效果质量。（市卫生局、市发改革负责）
15.全面落实基本药物医保支付政策。（市卫生局、市食品药品监管局、市人力资源和社会保障局负责）
16.制定完善基本药物基层配备使用政策，确保政府办基层医疗卫生机构全部配备使用基本药物。（市卫生局负责）
17.全面推行国家基本药物质量新标准。加强基本药物监管，加快信息化体系建设，对基本药物进行全品种覆盖抽验和全品种电子监管，提升对基本药物从生产到流通全过程追溯的能力。（市食品药品监管局负责）
18.建立基层医疗卫生机构长效稳定的多渠道补偿机制，落实政府对基层医疗卫生机构的专项补助以及经常性收支差额的补助。具备条件的县市区可以开展“收支两条线”试点。（市财政局、市卫生局负责）
19.将实施基本药物零差率销售的村卫生室财政补助标准由目前的6000元提高到不低于10000元。探索将非政府举办的基层医疗卫生机构纳入基本药物制度实施范围。（市卫生局、市财政局、市人力资源和社会保障局负责）
（五）扩大药品“三统一”实施范围，完善药品招标采购机制。
20.进一步提升完善基层医疗卫生机构基本药物（包括省增补品种）“三统一”工作水平，基本药物配送率要达到90%以上，确保基本药物安全有效、品质良好、足额及时供应到位。（市卫生局、市食品药品监管局分别负责）
21.逐步将药品“三统一”工作延伸到县级医疗卫生机构。（市卫生局、市食品药品监管局负责）
22.基层医疗机构要认真履行基本药物配送合同，按期支付货款，从交货验收合格到付款不得超过60天。（市卫生局、市食品药品监管局分别负责）
23.基本药物配送企业要本着高效、快捷、便利的原则，利用现代物流等多种手段，提高配送效率。（市卫生局、市食品药品监管局负责）
（六）强化基层医疗卫生服务体系建设，提升服务能力。
24.研究制定市级以上医疗机构发展规划，科学合理的确定城市医疗机构的规模和布局。（市发改委、市卫生局负责）
25.完成农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设任务，在前两年建设的基础上再安排一批县级医院（含中医院）、中心乡镇卫生院和村卫生室建设项目（具体建设数字以国家正式下达的投资计划为准）。2011年全市每个县市区至少有一所县级医院建设达到二级甲等水平。全年实现每县市区有1-3所达标的中心乡镇卫生院，每个行政村都有卫生室，每个街道办事处都有社区卫生服务机构。为边远、贫困县区配置流动巡回医疗服务车（具体数量以国家正式下达的计划为准）。（市发改委、市卫生局负责）
26.2011年全市50%乡镇卫生院完成规范化建设任务。（市卫生局、市发改委负责）
27.在2010年试点的基础上，50%完成乡镇卫生院实施 “安心工程”项目建设。（市发改委、市卫生局负责）
28.在整合资源的基础上推进基层医疗卫生机构信息化建设，以省为单位建立涵盖基本药物供应使用、居民健康管理、绩效考核等为基本功能的基层医疗卫生管理信息系统，并与医保信息系统有效衔接，提高基层规范化服务水平。2011年全市 三分之一的县市区实现信息化管理。（市卫生局、市人力资源和社会保障局、市财政局负责）
（七）加强基层医疗卫生机构人才队伍建设，提高服务水平。
29.按照国家建立全科医生制度文件要求，开展全科医生规范化培训，完善和落实鼓励全科医生长期在基层服务的政策，努力从体制机制上解决基层医疗卫生人才不足的问题。（市发展改革委、市卫生局、市教育局、市财政局、市人力资源和社会保障局负责）
30.为乡镇卫生院定向免费培训医学生25名。（市卫生局、市人力资源社会保障局、市财政局负责）
31.继续开展万名医师培训和全科医生转岗培训工作，安排240名基层医疗卫生机构在岗人员进行全科医生转岗培训。（市卫生局、市人力资源和社会保障局、市财政局负责）
32.为县级医疗机构培训专业技术人员，每县(市、区)10人，每人财政补助2万元。（市卫生局、市财政局负责）
33.鼓励和引导医疗卫生人才到基层服务，加大乡镇卫生院执业医师招聘力度。为乡镇卫生院和村卫生室培训医疗卫生人员 546人次和 3058人次。继续抓好城市社区卫生服务机构卫生人员培训。（市卫生局、市人力资源和社会保障局、市财政局负责）
34.鼓励基层医疗卫生机构采取主动服务、上门服务，开展巡回医疗。鼓励有条件的地区积极建立全科医生团队，推进家庭签约医生，为辖区居民提供方便、连续的健康管理服务。鼓励基层医疗卫生机构提供中医药等适宜技术和服务。（市卫生局负责）
35.优化资源配置，强化县医院对口支援基层医疗卫生单位的长期帮扶机制，努力提高乡镇卫生院和社区卫生服务机构门诊量占医疗机构门诊总量的比例。（市卫生局、市发改委、市财政局、市人力资源和社会保障局负责）
36.大力推行院长（主任）负责制，落实管理责任，提高管理效率。结合基层医疗卫生机构信息化建设，推行规范化、精细化管理，运用基本药物临床应用指南和处方集，规范基层用药和医疗行为，控制基层门诊输液和抗生素、激素使用。（市卫生局负责）
（八）继续实施好基本和重大公共卫生服务项目，促进公共卫生服务逐步均等化。
37.拓展和深化基本公共卫生服务内容，扩大服务人群，增加服务内容，提高服务质量。2011年人均基本公共卫生服务经费标准提高到25元。（市卫生局、市财政局分别负责）
38.完善并严格执行9类国家基本公共卫生服务项目服务标准、操作规范和考核办法，提高服务水平和质量。城乡居民健康档案规范化电子建档率达到50%以上。进一步提高儿童保健、孕产妇保健等基本公共卫生服务的质量。做好农民工基本公共卫生服务。为65岁及以上老年人进行健康危险因素调查和体格检查。高血压、糖尿病管理人数分别提高到15万人、 5.5万人以上。对发现的重性精神疾病患者全部纳入管理范围。（市卫生局、市财政局负责）
39.完善基层健康宣传网络，通过互联网等多种渠道开展健康宣传教育，普及健康知识，积极倡导健康的生活方式，促进全民健康素质的提高。（市卫生局负责）
40.在前两年基础上，再完成适龄妇女宫颈癌检查1.7 万人，乳腺癌检查 0.2万人；农村孕产妇住院分娩率达到95%以上，继续开展农村生育妇女免费增补叶酸项目。（市卫生局负责）
41.为1000 例贫困白内障患者免费开展复明手术。（市卫生局负责）
42.完成 3 万户无害化卫生厕所建设任务。（市卫生局负责）
43.继续实施艾滋病母婴传播阻断项目。（市卫生局负责）
44.启动新生儿疾病筛查，提高人口素质。（市卫生局、市人口计生委、市财政局负责）
45.启动卫生监督体系建设和发展规划，全面完成国家下达的县级卫生监督机构建设任务。（市发改委、市卫生局、市财政局负责）
46.全面启动实施精神卫生防治体系建设与发展规划，完成国家下达的精神卫生专业机构建设任务。（市发改委、市卫生局、市民政局、市财政局负责）
47.依托县级医院建立县域内农村院前急救体系，按照国家下达的投资计划为县级配置必要的救护车和指挥系统，同步建立体现公益性的运行机制。（市发改委、市卫生局、市财政局负责）
48.落实传染病医院和其他疾病预防控制机构从事高风险岗位工作人员的待遇政策。（市卫生局、市财政局、市人力资源和社会保障局负责）
（九）积极探索、勇于创新，狠抓体制机制改革。
49.做好卫生管理县镇一体化改革试点工作，制定完善相关配套政策，全面完成彬县和旬邑县试点任务。（市卫生局、市编办、市人力资源和社会保障局、市财政局分别负责）
50.重新核定县乡医疗卫生机构编制。制定和实施乡镇卫生院编制标准和县级公立医院编制试行标准，乡镇卫生院人员编制原则上按乡镇户籍人口的1.2‰核定，报省编办按县核准，具体由各县按乡镇人口规模和分布核定，注意加强重点镇。其中医疗专业人员比例不得低于90%，以切实加强医疗服务力量。县级公立医院编制原则上按床位与编制1:1.5的比例核定。创新机构编制管理方式，以县市区为单位对乡镇卫生院和县级公立医院的人员编制实行总量控制、统筹使用、动态管理、自行平衡。（市编办、市卫生局、市人力资源和社会保障局、市财政局负责）
51.深化人事制度改革，实行定编定岗，建立人员聘用制度和岗位管理制度，按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。建立绩效考核、优胜劣汰、能上能下、能进能出的用人机制。完成基层医务人员竞聘上岗，妥善分流安置落聘人员，确保社会稳定。（市人力资源和社会保障局、市卫生局负责）
52.健全绩效考核机制，根据工作数量、质量和服务对象满意度、居民健康状况改善等指标，对基层医疗卫生机构及医务人员进行综合量化考核，考核结果与基层医疗卫生机构补助和医务人员收入水平挂钩。（市卫生局、市财政局、市人力资源和社会保障局负责）
53.完善分配激励机制，全面落实绩效工资，保障基层医务人员合理收入水平不降低。坚持多劳多得、优绩优酬，适当拉开医务人员收入差距，并向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员重点倾斜，调动医务人员积极性。（市人力资源和社会保障局、市财政局、市卫生局负责）
54.调整基层医疗卫生机构收费项目和医保支付政策，将基层医疗卫生机构原挂号费、诊查费、注射费以及药事服务成本合并为一般诊疗费。合理制定调整一般诊疗费收费标准，并在不增加群众现有个人负担的前提下，合理确定医保支付比例。（市物价局、市卫生局、市人力资源和社会保障局负责）
（十）进一步深化公立医院改革试点工作。
55.加大公立医院改革试点工作的力度。彬县公立医院综合改革要不断总结经验，扎实推进。旬邑县要尽快制定实施方案，抓紧启动实施，年内完成试点任务。非试点县要结合当地实际，选定改革内容，全面启动。市级公立医院要借鉴县级公立医院改革的经验和做法，围绕市级以上公立医院的功能定位、“四个分开”（政事分开、管办分开、医药分开、营利与非营利分开）、优质医疗资源和医疗服务均等化等方面进行积极探索，力争有所突破。（市卫生局负责）
56.进一步巩固和深化城市三级医院对口支援县级医院长期合作帮扶机制，安排33名县级医院骨干人员到三级医院进修学习，三级医院与对口的县级医院建立远程医疗系统。（市卫生局负责）
57.引导有资历的医师到基层医疗卫生机构开展执业活动，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的服务模式。组建医疗小分队，为边远地区提供巡回医疗服务。（市卫生局负责）
58.所有三级医院实行预约诊疗服务。实行错峰、分时段诊疗，全面推广叫号服务，合并挂号、收费、取药等服务窗口，简化就医手续，缩短群众等候时间。推行双休日和节假日门诊。广泛开展优质护理服务。（市卫生局负责）
59.制定并落实控制医药费用过快增长的政策措施。规范公立医院临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，对医疗、用药行为全过程追踪管制，鼓励公立医院优先使用基本药物和适宜技术。加强公立医院财务管理和成本核算。完善医用设备和医用耗材管理、采购和价格等政策，政府投资购置的公立医院大型设备按扣除折旧后的成本制定检查价格，降低检查费用；植（介）入类医用耗材实行集中招标采购。加大对大处方的查处力度。合理调整医疗技术服务价格，开展按病种等收费方式改革试点。研究对新进医保目录药品制定统一价格，作为医疗保险的报销计费依据，超过部分由个人支付。（市卫生局、市发改委、市人力资源和社会保障局、市财政局、市食品药品监管局、市国资委分别负责）
60.以试点县为重点开展临床路径管理，研究制定适应基本医疗需求的临床路径，努力覆盖绝大多数常见病、多发病。推行电子病历，利用信息化手段加强医疗行为管理。（市卫生局、市人力资源和社会保障局、市发改委、市财政局负责）
61.加强和完善监督机制。强化行业自律和医德医风建设，坚决治理商业贿赂，加大违法违规行为惩处力度。健全多方参与的社会监督机制。（市卫生局负责）
62.开展执业医师多点执业试点。放宽试点条件，鼓励卫生技术人才在公立和非公立医疗机构间合理流动。（市卫生局、市人力资源和社会保障局负责）
63.保障医疗卫生人员合理待遇。建立和推行改善执业环境的长效机制。（市卫生局、市人力资源和社会保障局、市财政局负责）
64.严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为，新增或调整医疗卫生资源在符合准入标准的条件下优先考虑社会资本。稳妥推进公立医院转制。（市发改委、市财政局、市卫生局负责）
65.积极发展非公立医疗机构。鼓励社会资本举办普通医疗机构，支持社会资本举办发展高端医疗机构，控制公立医院特需服务比例。构建以公立医院为主体，社会资本举办的医疗机构为辅的医疗服务体系。（市发改委、市卫生局、市人力资源和社会保障局、市商务局、市财政局负责）
三、保障措施
2011年度医改工作的实施时间为2011年2月至2012年2月。各县市区和各有关部门要切实加强领导，精心组织实施，强化督促检查，将医改实施情况纳入政府目标责任考核，确保如期完成各项改革任务。
（一）加强组织领导。各县市区政府要进一步加强对医改工作的组织领导，尽快设立专职机构，建立一支政治素质强、思想觉悟高、业务水平精的医改专职队伍，以适应医改工作任务的需要。各县市区政府主要负责同志是本地医改工作第一责任人，对本地医改任务完成情况负总责，分管同志要具体负责、亲自抓。县级政府实行包干负责制，按照“一人一院（中心）”的要求，确定干部包干负责基层医疗卫生机构综合改革。
（二）明确目标责任。各县市区人民政府和市级各有关部门要分别按照与市政府签订的2011年医改工作目标任务责任书及我市医改主要工作安排，尽快完成各项任务指标的分解和细化实施方案的制定，进一步明确责任，狠抓落实，确保中央提出的近三年医改目标任务和我市2011年医改各项工作任务的圆满完成。
（三）建立完善医改工作考核制度。进一步加强对医改实施进展情况和效果的监测评估，严格建立按月通报、按季考核、全年评估的绩效考核机制，每月对各县市区实施情况进行汇总通报，每季进行进度考核，年终对医改三年近期目标完成情况进行全面评估。同时，将医改工作纳入政府年度目标责任考核体系，并将财政补助额度与医改任务完成情况和绩效考核结果挂钩，奖优罚劣。
（四）加大财政保障力度。市、县财政要认真落实医改各项投入政策，调整支出结构，将2011年医改任务所需资金纳入财政预算，确保按时足额拨付到位。要重点落实基层医疗卫生机构补偿政策，确保基本药物制度和基层综合改革顺利推进，按确定的任务和进度尽早将基本和重大公共服务经费拨付到基层医疗卫生机构。建立长效投入机制，完善投入方式，提高资金使用效率，保障医改资金需求。
（五）加强督导检查。紧紧围绕国家确定的近三年医改重点工作任务和我市2011年医改主要任务，建立定期督导机制，加强对市级各有关部门和县市区医改工作的督导检查，及时研究并协调解决医改实施过程中出现的困难和问题，确保全市医改工作顺利进行。
（六）强化宣传引导。广泛宣传医改的方针政策，合理引导社会预期，及时向社会公布医改进展情况，广泛接受广大群众和新闻媒体的监督，解答群众关心的热点问题，客观反映改革的长期性、艰巨性和复杂性，使广大人民群众理解改革、支持改革。