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讨论分析同居的法律规范/刘成江

作者:法律资料网 时间:2024-07-21 23:17:52  浏览:8536   来源:法律资料网
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讨论分析同居的法律规范

刘成江


  有配偶者与配偶之外的人的同居行为是违背公序良俗和法律的行为,是受社会公德和广大百姓谴责的。我国《婚姻法》第一章第三条规定“禁止重婚。禁止有配偶者与他人同居。” 第四条规定“夫妻应当互相忠实,互相尊重”。社会上对于“包二奶”和“婚外一夜情”等违背夫妻忠实义务的行为也是持否定态度的。我们得承认,在现实社会中的确存在很多的婚姻不是建立在爱情的基础上的,或者是虽然以前有爱情但是在婚后感情变质的情况。恩格斯说:“结婚的完全自由,只有在资本主义生产与由它所造成的财产关系的消灭,把那在今日对选择配偶尚有巨大影响的一切经济旨趣除去以后,才能达到。到那时候,除了相互的爱之外,再也没有别的动机存在。”
  但是婚姻不仅仅是两个当事人之间的事,婚姻联系着彼此的所有关系,特别是孩子的存在,使婚姻除了爱情外附加了很多其他的内容。这些内容包括夫妻之间的责任义务,包括对孩子的义务,对双方父母亲友的责任和义务,还有对社会的责任。我们说婚姻并不是两个人的简单结合,法律正是考虑到婚姻对于个人的重大意义,才对结婚的年龄和行为能力规定的如此详细。因为婚姻的重要,需要当事人具有成熟的生理和心理,能够对自己的选择和决定负责。因此当你踏入婚姻的殿堂,你就必须要对对方,对社会负起责任。
  同居作为一种生活方式,有它存在的强有力的现实原因和条件以及强大的社会需求。特别随着人的活动能力和范围的扩大,人的迁徙范围和频度愈来愈高,在大城市中,人的稳定性越来越差,首先表现在工作上面,事业的发展则把婚龄越推越后,而婚姻则需要很多条件,其中一点就是稳定。再者就是房子的问题,在人们的普遍观念中,要结婚了至少要有自己的房子,而现在房子的价格高涨,已经远远超出人们的接受能力,因此有一些想结婚的人也只能暂时的同居在租住的房子内。
  正所谓“存在即是合理”,任何社会现象都有其存在的社会基础,我们可以不去探究这种现象产生的原因和背景,但是我们不能忽视这种现象的存在。其实在我国,一直以来无论是国家法律还是社会舆论对同居都是持否定态度的。在古代,婚姻之外的两性关系,无论当事双方是否单身还是已有配偶,一旦关系被曝光,后果是十分严重的,像“浸猪篓”便是民间用于处罚犯有此种“罪行”的男女的一种较常见的方法。但是尽管如此,历史上此类事件却常有发生,屡禁不止。改革开放之后,随着西方思想的输入,自由,人权等观念深入民心,人们受到国外同居浪潮的影响,也在国内兴起了同居风。虽然我国法律对于这种同居关系不予保护,但是还是有越来越多的人选择这种生活方式,依我看来,要想把这种趋势压制下来是不太可能的,同居不可能代替婚姻,但是却肯定会慢慢成为一种稳定的婚姻的补充。最高人民法院2001年12月25日发布的《婚姻法若干问题的解释(一)》第5条2款规定,1994年2月1日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施后,男女双方符合结婚实质要件的,人民法院应当告知其在案件受理前补半结婚登记;未补办结婚登记的,按解除同居关系处理。该司法解释事实上承认了“同居关系”合法性。按照“法律无明文规定者不违法”的基本法律原则,既然我们的宪法,婚姻法都没有明确规定“同居关系”违法,就只能认为,至少法律是默认同居合法的。法律的这种变化,不能不说是我国法制的一大进步,体现了我国对于人权的重视和尊重。但是仅仅这样是不够的,只要这种现象存在,并且并非一时现象,还可能引起较大的纠纷和事实关系,法律就不可不作表示。在实践中,对于同居案件是不告不理的,但是因为同居牵涉较广,出现纠纷的可能性还是很大的,法律的现行规定对于保护同居的当事人特别是弱势群体是极为不利的。在同居纠纷中,往往是弱者遭到抛弃,或者是妇女子女的利益受到损害。我们的法律对于这一方面的忽视业已引起人们的疑惑。“对于这种现象,法律可以装做没看见吗?难道可以简单地以“非法”二字一笔抹杀吗?许多人并不想结婚,可是由于缺乏应有的保护,以致于在同居之后不得以去结婚或者鸟兽散”。“对于这么一个普遍的现象,中国法律仍是把“同居”置于边缘,不予更多的考虑和关心,可以说“同居”在现实中已成为公众可以基本接纳的生活方式,特别在深圳,道德和舆论的压力几乎不起作用,然而,在法律上,“同居”还未得到应有的认可和保护”
  对于人们弃结婚而去同居的现象,不可放任为之。我们对此一方面要进行研究,研究其存在的现实性和合理性,根据实际情况,对其加以规范和引导,将其纳入法律规范的范畴;另一方面也需要对我国现存的婚姻制度进行反思和检讨,看是不是存在不合情合理的地方,能否改进合完善,从而“挽回”人们对婚姻的兴趣和信心。对于日益增多的同居人口,法律不能漠视,从各国前例看来,同居之风并非一阵就会过的,反而是会慢慢发展成为一些社会成员的一种固定的生活方式的选择。现在世界上许多国家已经颁布了“同居法”来规范这种社会现象,就现有的资料表明,各国的该做法普遍受到国内外的欢迎和支持,许多自己所在国家和地区的人们不远千里赶到可以登记为“生活伙伴”的国家和地区去登记。也许有的人不能理解这种行为,但是我们还是可以从人们的态度中看到对于法律肯定的渴望。首都医科大学社会医学研究室在2001年作北京市民健康状况调查时发现,在“婚姻情况”调查栏内,4%的北京人填写了“同居”。这些人的年龄分布呈双峰现象,即20至29年龄组同居者占全部同居人口的14%,45至54岁年龄组占32%。从这个调查结果我们可以窥见整个同居情况的严重。法律对于这么多社会成员的权利没有保障,是绝对不应该的。
  本人将对未来同居立法的主要问题进行探讨。
  1、 同居者的内涵和登记问题,本人建议同居法中的同居主体应包括异性未婚同居和同性同居。这里的同居者是指为了要共同生活的目的而结合在一起的两个人,不以性别区别对待。法律允许他们向政府登记在册。相关负责部门应该起草一份可选择和添加内容的协议,让前来登记的双方按照民法中平等自由和诚实信用的原则来约定他们同居生活中的权利义务。这里的同居关系可以说使相当于一种契约关系,只是加入了情感的成分。
  2、 同居年龄问题,本人认为政府允许同居登记的年龄应该比结婚年龄早一些,因为有很多的同居者选择同居本来就是因为我国的法定结婚年龄实在比较的晚,其他的国家一般都比我国早两年,有的国家像韩国甚至比我国早好几年。现在我国的生活水平和教育水平已经提高了很多,公民资质和身体发育方面不会比别的国家的人差,只要同居者不生育,对国家人口方面也不会增加压力,那允许还不到结婚年龄的但身体和思维方面已经比较成熟的公民选择同居生活也未尝不可,本人认为这反而使缓解社会矛盾的一个好的方法,从人们对婚姻制度的不满意来讲也使一个缓冲。本人建议,允许同居的年龄应当比允许结婚的年龄早2岁。
  3、关于同居者是否能抚养和收养小孩的问题,孩子问题是个复杂和重要的问题,在我国的现实情况看来选择同居者一般都是暂时不想要孩子的。我国的异性恋未婚同居者一般的目的是试婚,或者是因为还没有条件结婚,再有就是老年人只想找个伴安度晚年,还有有些同居主义者,他们对于孩子没有什么要求。而异性同居者,虽然现在的技术已经可以通过人工受精实现他们(她们)对于孩子的渴望,这个情况在国外也有,但是在我们国家,同性恋群体暂时还没有提出这个要求,似乎也还没有这个方面的想法。这也正是因为我们国家对他们的漠视和他们自己对自己的不够肯定。但是本人认为,在这样的情势下,我们也还是没有必要对于同性恋者是否可以有孩子来讨论的。而且本人也不赞成允许同居者拥有孩子。因为异性未婚同居本来就是因为不愿意负担很多的责任才选择的道路,但是孩子不是可以不负责任的,同居的高分手率会使孩子问题成为社会的大问题,政府的大负担。而同性恋是否可以照顾好孩子还没有定论,我认为在现在还不是时候给同性恋者这个权利,当然这也和我国同性恋群体自己的特性有关。总之,同居的关系中应当设定不生育的义务,这个应该是强制的规定。政府应当对同居者进行必要的宣传教育和有关技术的服务。如果未婚同居者要有孩子,那他们最好的选择就是结婚,否则他们的孩子将得不到保障。
  4、共有财产和继承问题,在政府有关部门的备选契约中应该有这个方面的内容。当事人可以自由约定财产方面的所有权利和是否可以继承对方财产,一般来讲财产是各规各有,共同时候的费用分摊则由当事人约定。这里要提到对对方的生活扶持义务。在同居家庭中,也会出现一方在家操持家务,一方在外工作的情况。法律应当在尊重当事人自己选择的情况和民法的公平原则下保护弱势相对方。
  5、 同居者的身份关系问题,同居关系不应该设定彼此的亲属关系。我们知道,在婚姻制度中,姻亲是属于一种亲属关系的。结婚的双方亲属都会成为对方的亲属。而在同居中,同居双方不是配偶,双方亲属自然也不发生姻亲关系。这也就要求同居者不得生育,因为血缘关系不是可以改变的,否则无法规范“近亲”结婚,社会伦理就可能会发生混乱了。
  6、 同居者的互相忠实义务,对于这个问题争论也很多,笔者认为法律也应当规定同居的忠实义务。虽然这个很难具体操作,但是就像婚姻法里的规定一样,它有着法律意义。法律对忠实义务的规定,表明了法律的态度,对于约束同居当事人和维护社会风气和稳定是有积极意义的。
  7、同居关系的解除,同居者在签订同居协议书时即可约定解除同居关系的情况及处理办法。法律可以规定同居双方随时可以解除同居关系。对于同居期间的没有过错的同居方遭受的物质和精神的损害,当事人没有约定的,法律应当根据民法原则来处理。
  虽然欧洲许多国家已经通过立法来保障同居者的权利,但是在我国同居立法毕竟还是个比较前沿的课题。在我国因为同居者这个群体自身的维权和争权意识不强,呼声不大,理论界相关的讨论也不多,政府因此也不够重视。但是我们应该可以看到因为没有法律的规范和保障,同居所引起的各种社会问题已经无法忽视了。笔者相信,随着各种问题的逐渐显露和扩大,人们的人权意识的增强,同居问题在将来必然会成为一个理论积探讨的热门话题,政府也必将把同居立法提上日程。笔者希望本文能为加快这一天的到来起到一定的作用,更加希望能够借此抛砖引玉,引起更多人对同居问题的关注和探讨。


北安市人民法院 刘成江
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关于印发《安徽省行政机关公文处理实施细则》的通知

安徽省人民政府办公厅


关于印发《安徽省行政机关公文处理实施细则》的通知
省人民政府办公厅



现将《安徽省行政机关公文处理实施细则》印发给你们,请遵照执行。

安徽省行政机关公文处理实施细则

第一章 总 则
第一条 为贯彻国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》(国办发[1993]81号),结合我省实际,特制定本实施细则。
第二条 本实施细则适用于全省各级行政机关,同时适用于省内各企业、事业单位。
第三条 各级行政机关的公文处理工作,应贯彻党政分开的原则,做到及时、准确、安全,严格执行保密规定,确保国家机密。

第二章 公文种类和形式
第四条 公文种类及其适用范围,按国办发[1993]81号文件规定执行。
第五条 公文形式由各级行政机关结合实际制定。
第六条 省人民政府及办公厅公文的主要形式:
(一)文头为《安徽省人民政府文件》、代字为“皖政”的文件,用于传达贯彻党中央、国务院的方针、政策、指示,部署人局性工作,发布规章和重要决定,向国务院报告、请示重要工作,以及其他必须以省人民政府名义办理的重要事项。
(二)文头为《安徽省人民政府办公厅文件》、代字为“皖政办”的文件,用于传达省人民政府关于某一方面工作的决定,转发各地、各部门的报告,通知有关重要事项等。
(三)安徽省人民政府内部传真电报、密码电报,代字分别为“皖政明电”、“皖政密电”,用于办理安徽省人民政府文件中的紧急事项。
(四)安徽省人民政府办公厅内部传真电报、密码电报,代字分别为“皖政办明电”、“皖政办密电”,用于办理安徽省人民政府办公厅文件中的紧急事项。
(五)文头为《安徽省人民政府》、代字为“皖政秘”的文件,用于省人民政府对有关地区、部门或单位通知重要事项,批复请示事项,发布议事协调机构、临时机构组成的通知,向国务院报告请示某一方面的工作,以及用于与国务院各部门或兄弟省区商洽问题的函件。
(六)文头为《安徽省人民政府办公厅》、代字为“皖政办秘”的文件,用于经省人民政府同意并以办公厅名义对有关地区、部门某项工作的通知,答复内容一般的具体事项,以及办公厅同各业务主管部门之间联系事项,与国务院各部门或兄弟省区商洽一般问题的函件,办理办公厅内
部事务等。

第三章 公文格式
第七条 公文格式包括版式和公文体式,一般由发文机关(文头)、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、印章、成文日期、附注、主题词、抄送(含抄报)机关、印发机关和印发日期等部分组成。
(一)公文文头一般由发文机关全称或规范化的简称加“文件”二字组成,也可只用发文机关全称或规范化的简称作文头,用大号字居中套红印在文件首页上端。几个机关联合行文,可用主办机关一家文头,也可并用几家机关名称的文头,但应将主办机关排列在前。
(二)密级公文应分别标明“绝密”、“机密”、“秘密”,并同时标明份号。
(三)紧急文件应在文头的右上角分别标明“特急”、“急件”、电报分别标明“特急”、“加急”、“平急”。
(四)发文字号由机关代字、年度和顺序号组成。几个机关联合行文,只标注主办机关发文字号。有发文机关加“文件”二字组成文头的文件,发文字号一般标注在文头之下、横线上方居中;只用发文机关作文头的文件,发文字号则标注在横线之右下角、文件标题之上。
机关代字应保持稳定,不可经常变动。年度应加方括号;年度和顺序号一律使用阿拉伯数码。
(五)上报的公文,应注明签发人。联合行文要同时注明联合发文机关的签发人。签发人姓名标在文头之下、横线以上右侧位置,或标在横线之右下角、文件标题之上。同时,发文字号则移至左侧。
(六)公文标题,应当准确简要地概括公文的主要内容,一般应标明发文机关和公文种类。为避免公文标题累赘,有公文文头的,可不标明发文机关;除发布法规性文件加书名号外,一般不加标点符号。
(七)主送机关应明确、具体,标列在标题之下、正文的开头。上行文只应主送一个机关,如需要同时送其他机关,应用抄送形式,标列于抄送栏内;平行文的主送机关应根据要求写具体;下行文的主送机关应视公文内容和发送范围而定。
(八)正文是公文的主体部分,用以表达公文的内容。内容应符合国家法律、法规和方针、政策;文字表达应力求简明扼要,开门见山,观点鲜明,用语准确,层次清楚,结构严密。
(九)公文如有附件,应在正文之后,成文时间之前注明附件名称和顺序。公文结尾若出现空白页,应注明“此页无正文”,并加圆括号。
(十)文件除会议纪要外,一律加盖印章,用印位置在成文日期的上侧,要求上不压正文,下要骑年盖月。联合上报的文件,可由主办单位加盖印章,但在首页要注明协办单位签发人姓名。联合下发的文件,都应加盖印章,并将主办机关排列在前。电报应落款并标明签发人,不需加盖
印章。
(十一)文件的成文日期,以领导人签发的日期为准;几个机关联合发文,以最后签发的日期为准;电报以发出时间为准;会议讨讼通过的文件,以讨论通过的日期为准,并应在标题之下、正文之前,用小于标题字号的另一种字体注明会议名称和通过日期,加上圆括号。
(十二)文件应根据内容标注主题词,一般不超过5个词汇。上报的文件,应标注上级机关公文主题词表中规定的主题词。主题词标注在文件末页下端、抄送栏的上方。
(十三)抄送栏设于文件末页下端、印发机关之上。抄送机关多的,应依上级机关、平级机关、下级机关次序排列;同一层次的依党、政、军、群顺序排列。
(十四)文件一般应有印制版记。印制版记列于抄送栏之下,左侧注明印发(翻印)机关全称或规范化简称,右侧注明印发(翻印)日期,右下角注明印发份数。
(十五)公文如有附注,如“此件不得登报”,“此件不得翻印”等,应标注在成文日期左下方、主题词之上,并加圆括号。
第八条 公文用字,一律从左至右横写、横排。公文缮印用字应规范化。省人民政府及办公厅文件,批语用三号楷体,正文用三号仿宋体,标题用二号宋体。

第四章 行文规则
第九条 各级行政机关的行文关系,应根据各自的隶属关系和职权范围确定。
(一)凡属于政府各部门职权范围内的事项,应以部门名义直接行文,或几个部门联合行文,不要事事都以政府名义行文,也不要请求政府批转。
(二)政府各部门需要商请同级其他部门解决的问题,应直接行文。
(三)政府各部门提出本级地专项工作的建议、意见和工作部署,需要有关部门和下一级政府协同执行的,原则上可经本级政府领导人批准后,注明经本级人民政府同意,由主管部门行文,或与有关部门联合行文。
第十条 向下级机关的重要行文,应同时抄送直接上级机关。
第十一条 凡涉及其他部门职权范围的问题,未协商一致,或未经本级政府裁决,政府部门一律不得各自向下行文。如擅自行文,上级机关有权责令纠正或撤销。
第十二条 各级政府需要请示上级机关决定的问题,属于上级业务主管部门职权范围内的,应直接向有关上级业务主管部门行文;各地之间需要协商解决的问题,应当直接行文,不要都报上级政府转办。经协商解决不了的问题,可请求上一级政府裁决,但应把双方意见同时上报。
第十三条 各级行政机关不得越级请示。因特殊情况,必须越级行文时,应抄报被越过的机关。对越级请示的公文,除特殊情况外,收文机关有权退回。
第十四条 “请示”应一文一事,只报一个主机机关。对一文数事的请示公文,收文机关有权退回重办。除领导同志直接交办的事项外,请示不要直接送领导同志个人,也不要同时抄送下级机关。
第十五条 “报告”不得夹带请示事项。对报告中夹带请示的公文,收文机关只按报告处理,不予答复。
第十六条 受双重领导的机关上报公文,应根据内容写明主报机关和抄报机关,由主级机关负责答复所请示的问题。上级机关向受双重领导的下级机关行文,必要时应抄送其另一上级机关。
第十七条 上级的公文必须按规定的份数报送。份数不足的,收文机关可要求发文机关补足或退回重报。
上级省政府的文伯不得少于10份。上报行署、市、县政府文件的份数,由各地自行确定。
第十八条 联合上报的公文,主办机关应当主动与有关部门或者地区协商一致,有关部门或者地区应会签;如有关方面意见不一致,应当如实反映。
第十九条 减少重复行文。贯彻执行上级行政机关公文,凡上级文件已有明确规定,本级无需再作具体的要求,可以不行文,而将原文翻印下发。凡能面对面协商解决的问题以及可口头、电话请示、报告的问题,应当不行文。
省政府原则上不转发国务院各部门的文件,国务院各部门文件的贯彻由有关的职能部门办理;不批转省政府各部门的会议文件,包括工作报告、领导同志讲话和会议纪要,会议文件一律由会议主办单位印发。
第二十条 为减少行政机关的发文数量,经过批准,可在报刊上公开发表行政法规、规章和文件,也可通过《安徽政报》发布公文。

第五章 公文办理
第二十一条 公文办理分收文办理和发文办量。收文办理一般包括签收、登记、分发、拟办、批办、承办、催办、查办、立卷、归档、销毁等程序;发文办理一般包括拟稿、审核、签发、登记、缮印、校对、用印、分发、传递、立卷、归档、销毁等程序。
第二十二条 收文办理:
(一)签收。公文一律由行政机关办公(室)的文秘部门签收,按程序办理。除领导同志直接交办的事项外,不得将公文直接报送领导同志个人,领导同志不受理未经文秘部门签收的公文。
(二)登记。公文签收后,由文秘部门逐件拆封核查,分类登记、登记中要将办件、阅件和简报等分开,避免该办的文件漏办。
(三)分发。对不需办理的阅件和简报等,按其内容分送有关领导同志和业务部门阅知。
(四)拟办。对需要办理的公文,由文秘部门认真阅文后及时提出拟办意见。对属于要求解决具体问题的来文,应当按照部门职权范围,直接转有关主管部门处理。对违反公文处理办法的来文,退回呈报单位重办。
拟办意见应力求准确、恰当,把握不准时,要主动征询业务处室或有关部门的意见。对紧急、重要公文应提出办理时限;对需几个部门或地区承办的来文,需注明牵头主办单位。
除领导同志直接交办的事项外,公文一般不送领导同志批示,由业务部门承办后报领导审批。
(五)批办。文秘部门对来文提出拟办意见后,要及时送办公厅(室)负责同志批办。经负责同志批办过的公文,要在来文登记簿上注明批送给某部门办理,并打印出公文处理标签,加盖机关文电处理专用章后,发送有关业务处室或部门办理。
(六)承办。有关业务处室或部门接到交办的公文,应抓紧办理,并贯彻急事急办、特事特办的原则。紧急公文应在3日内办结,一般公文在15日内办结,不得延误、推诿。对不属于本单位职权范围或不适宜本单位办理的,应在2日内退回交办单位并说明理由。
承办公文,应当逐件登记,并及时注明领导同志批示内容、公文运转过程和处理结果。承办中,对属于本部门职权范围的事项,应当由部门自行发文或几个部门联合发文;须经政府审批的事项,经政府同意后,也可由部门发文,文中可注明经政府同意;必须由政府发文的,按公文拟制
程序,认真撰写代拟稿,经本部门负责同志审核后,送政府审签。对可发可不发文的,应尽量不发文。其中属于一般性的工作;可通过电话予以解释;有些需要办理的事项,可用适当的方式答复。对内容涉及两个及两个以上部门或者地区的来文,主办单位应主动进行协调、会签;协调意见
不一致的,应将各方面意见如实向上级反映,请上一级机关协调。
下级机关请示上级机关或主管部门的公文,上级机关或主管部门应认真负责地研究,及时处理和答复。问题重大或协调处理复要,不能按时办结的,应主动将办理情况告诉呈报机关。
(七)催办。公文处理应建立催、查办制度。由机关文秘部门签收、登记后分办或批办的公文(包括领导同志批示件),文秘部门应负责催办。政府下发的重要公文,由有关业务处室或部门及时了解和反馈执行情况。
交办的国务院及国务院办公厅发文,一般要求在收到文件后7日至10日内回复交办单位;其它公文由交办单位每半个月普催一次;紧急公文要做到跟踪催办;重要公文及领导同志限期办理的公文,应重点催办,并及时反馈办理情况。催办过程要及时记录,并根据催办记录,每月通报
一次公文办理情况。
(八)查办。查办是催办的继续和深入。对办文拖拉、落实领导批示不力、反馈信息迟缓、屡催不办的单位,交办机关的文秘部门可直接登门查办,并将查办结果予通报;
(九)立卷。行政机关在工作中形成、办理完毕并具有查考和保存价值的公文、材料、领导批示等,应按档案管理规定及时将公文定稿,正本和有关材料,根据其相互关系、特征和保存价值分类立卷,准备向机关档案室移交。电报应随同文件一起立卷。联合办理的公文,原件由主办单
位立卷,其他单位保存复制件。
(十)归档。按归档范围和要求,于次年的第一季度将立卷的案卷移交档案室归档。要保证档案的齐全、完整、能正确反映本机关的主要工作情况,以便于保管和利用。个人不得保存应当归档的公文。
(十一)销毁。对没有归档的存查价值的公文、材料等,经鉴别和负责同志批准后,于次年第一季度向文秘部门清退。经清点核对后,由文秘部门统一保管,定期销毁。销毁密级公文,应当进行登记,由二人监销,保证不丢失,不漏销。
第二十三条 发文办理:
(一)拟稿。按《国家行政机关公文处理办法》第二十八条、二十九条执行,公文文稿由行政机关的办公厅(室)负责撰拟,亦可请业务主管部门代拟。
(二)审核。公文文稿的审核,主要是把好公文的政策、质量关、并确定要不要发文以及用什么名义、以什么方式发文。重要文稿,应经过三审后方能送领导同志签发。办文单位的负责同志负责初审,文秘部门负责复审,办公厅(室)分管公文处理的负责同志负责终审,并签给有关领
导同志签发。
审核公文,按《国家行政机关公文处理办法》第三十三条规定执行。
(三)签发。公文由本机关领导人签发。重要的或涉及面广的,必须由正职或主持日常工作的副职领导人签发;经授权,有的公文可由秘书长或办公厅(室)主任签发。
审批公文,主批人应当明确签署意见,并写上姓名和日期。基他审批人圈阅,应视为同意。非特殊情况,领导人一般不要接收和签发未经办公厅(室)审核的公文。
(四)登记。经领导人签批后的文稿,应送文秘部门登记。登记内容为编文号、确定发送范围和份数、对文稿作技术处理等,然后核人、签发人等逐项登记并造单送印。
(五)缮印。经文秘部门登记后的文稿,送机关印刷厂或文印室缮印,带密级的公文不得送社会印刷厂、誉印社缮印。缮印应按照缓急程序排列。一般周期不超过7天,急件、特急件应按要求立即承印。缮印必须保证质量,核对好格式和纸张规格要求,做到字迹清晰,版面整洁,庄重
大方。
(六)校对。重要公文要做到三校付印。校对时应使用统一的校对符号。未经签发人或审核人同意,不能擅自加以改动。
(七)用印。经机关印刷厂印制的公文,由印刷厂套印;由文印室打印的公文,由文秘部门专人负责用印。用印时,要检查原稿上领导人签字与使用的印章权限是否相符。
(八)分发。缮印好的公文,由机关文秘部门统一分发。分发前,文秘部门应通知承办人从内容到格式进行最后复校,确认无误并签字后,方可照单分发。急件随到随发,一般分文在2至3日内封装发出。发文时,要校对信封,编发信序号,标明密级和缓急程序,并要随文填写发文通
知单,严格签收手续。公文发出后,经办人要清点剩余份数,在分发单上签名,余件入柜暂存。
(九)传递。机关发文,凡发往外埠的,由机要交通送机要局传递;发往本埠的,送公文交换站交换。本埠的急件、特急件、绝密件,由专人专程传递。利用计算机、传真等通信系统传输密级公文,必须采用加密装置。
(十)立卷。机关发出的公文,均要连同领导人签批的底稿,公文形成过程中的附件及公文正本2份整理立卷。
(十一)归档。扫归档范围和要求,将立卷的文本于次年第一季度移交档案室归档。
(十二)销毁。对没有归档和存查价值的多余公文,经鉴别清点后,由机关文秘部门集中管理,定期派人监督销毁。
第二十四条 上级机关下发的公文,除绝密或注明不准翻印的以外,经下级机关负责人或秘书长、办公厅(室)主任批准,可以翻印。翻印时,应当注明翻印的机关、时间、份数和印发范围。密码电报不得翻印、复制,不得密电明复、明电密电混用。汇编内部文件,需按权限报批。
第二十五条 草拟、修改和签批公文,必须使用钢笔或毛笔,不可使用铅笔或圆珠笔;所用墨水应符合存档要求。文稿左侧装订线外,不得签批和修改。
第二十六条 经领导批准,可以采用复印、传真方式行文,按正式公文传递、办理和保存。公文复制件作为正式文件使用时,应当加盖复制机关证明章。
第二十七条 其他机关人员需要查阅本机关公文案卷,必须持有介绍信。查阅一般公文案卷,可由文秘部门指定地点、指定案卷及张页查阅;查阅密级公文案卷,需经秘书长或办公厅(室)主任批准。经本机关文秘部门同意,查阅人员可以摘抄一般公文的内容;摘抄密级公文,需经秘
书长或办公厅(室)主任批准,其内容不得外传,用后交机关文秘部门销毁。成卷公文不得外借。

第六章 附 则
第二十八条 本实施细则自1995年1月1日起施行。以往有关规定与本实施细则不一致的,以《国家行政机关公文处理办法》和本实施细则为准。



1994年12月20日
论公民的保密义务

闵涛


  《中华人民共和国宪法》(以下简称宪法)规定了公民保密国家秘密的义务,如何理解与贯彻这一规定,对于保密行政管理部门是一个重大课题,对于全体公民也是一个重大课题。

一、保守国家秘密是公民的宪法义务

  宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力。我国宪法规定了国家的根本制度,还规定了公民的基本权利和义务。宪法的序言宣告:“宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各正常和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”在宪法的第二章里,则具体规定了公民的若干义务,例如第五十三条规定:“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律,保守国家秘密,爱护公共财产,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德。”第五十四条规定“|中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务,不得有危害祖国的案例、荣誉和利益的行为。人们将这两个条文中有关国家安全和利益以及保守国家秘密的要求概括地称之为公民的保密义务。公民的保密义务与其他义务,如维护国家统一和全国各义务,保卫祖国、抵抗侵略的义务,依照法律纳税的义务,劳动的义务,接受教育的义务等等,共同构成了公民的宪法义务。

  公民的义务大体上可以分为三类:对国家的义务;对社会的义务;对他人(包括对家庭成员)的义务。保守国家秘密,则是公民对国家的义务。宪法规定了国家与公民的法律关系,从一定意义上讲,公民的宪法权利,正是国家对于公民应当切实履行的义务;公民的宪法义务,也正是公民对于国家应当切实履行的义务。

  《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称保密法)就此规定了更为具体的内容,“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”(见保密法第三条)

二、保密义务与其他义务的区别

  宪法规定的公民的保密义务,与其他义务相比较,有明显的区别。

  首先,保密义务与既是权利又是义务的规定的区别:

  既是权利又是义务的规定,包括宪法的第四十二条和第四十六条:“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”这两个条文都全面地规定了劳动与受教育具有的双重法律性质,指出,它们既是公民的权利又是公民的义务,不仅仅是公民个人的事情,同时也是国家对公民的要,作为权利可以放弃,作为义务必须履行。它们开快车每关系,都不立即涉及国家的安全和利益。

  公民的保密义务,则是国家对于公民的单向要求,丝毫马虎不得,那是因为一旦不履行这项义务,则可能立即危害到国家的安全和利益。

  其次,保密义务与兵役义务、纳税义务的区别:

  宪法第五十五条规定:“保卫国家、搪缸侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。”这两条义务,无疑地都是很重要的公民义务,神圣、光荣、责无旁贷。但是,它们在文字上都有一个不容忽视的限定,即“依照法律”。《中华人民共和国兵役法》(以下简称兵役法)以及一系列的乘法,对于公民服兵役与纳税,都有着实体与程序的规定。例如,兵役法规定了公民服兵役的年龄条件、身体条件以及其他条件;乘法规定了税种和税率。

  公民的保密义务,则简洁明了地规定“公民必须……保守国家秘密”。何等的斩钉截铁!这正是因为国家秘密涉及国家的安全和利益,涉及到的是全体公民的长远利益。属于这一为的公民义务还“维护祖国的安全、荣誉和利益的义务”(见宪法第五十四条)
当然,以上的分析仅仅是是从一个侧面,从研究的角度进行的,并非说明公民的保密义务高于或者重于公民的其他义务。理解了这一点,可以使我们充分认识公民保密义务在公民权利义务体系中的定位,防止对于宪法有关规定的片面理解,更准确地贯彻宪法精神。

三、我国公民保密义务的基本要求

  公民是一个法律概念。我国宪法第三十三条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。

  中华人民共和国公民在法律面前一律平等。

  任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”

  根据宪法的这一规定,在华居住的外国人、无国籍人不属于中国公民。他们不必要履行宪法专门为中国公民规定的义务。当然,这样理解不等于说非中国公民可以不遵守中国法律,他们遵守中国的法律,是根据其他法律的规定,例如,关于税收的法律规定,关于许多行政管理的法律规定。

  公民保密义务的主要内容

  公民履行其保密义务,根据宪法第五十三条规定的精神,应当遵守的原则是:已经知悉的要保住,尚未知悉的不好奇,制度有令则行,制度有禁由止。具体的要求可以包括:

  1、不该说的国家秘密,不说;2、不该问的国家秘密,不问;3、不该看的国家秘密,不看;4、不该持有的国家秘密,不持有;5、不该记录的国家管,不记录;6、不在私人交往中涉及国家秘密;7、不在公共场所谈论和处理国家秘密;8、不在没有保密保障的处所存放国家秘密;9、不用普通电话、明码电报、普通邮局传送国家秘密;10、不携带国家秘密载体参观、浏览和探亲访友;11、严密注意和防范计算机泄密问题,在拉入互联网等方面,在涉密计算机与非涉密计算机、涉密U盘与非涉密U盘的交叉或者混用等方面,令行禁止;12、公民发现国家秘密已经泄露或者可能泄露时,应当立即采取补救措施并及时报告有关机关、单位。

  公民保密义务的限度


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